¡Recuperemos el espíritu de la PESCO!

Transcurridos cinco años desde el lanzamiento de la PESCO, y cinco olas después, es el momento idóneo para plantearse si la herramienta que conocemos a mayo de 2023 se corresponde con aquella que sus diseñadores tenían en mente. Más importante que lo anterior es la siguiente pregunta: ¿es la PESCO que queremos?

El espíritu de la PESCO

A estas alturas resulta innegable que la PESCO se erige como una de las principales herramientas en manos de los Estados miembros de la Unión Europea de cara a hacer avanzar la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Un instrumento dinámico: en los últimos cinco años se han logrado lanzar setenta y dos proyectos -lo que cabría considerarse un éxito- a la vez que se ha avanzado en el cumplimiento de los compromisos más vinculantes asumidos por los Estados miembros participantes (pMS) -si bien no en el grado deseado. Sin embargo, la PESCO se enfrenta a una serie de obstáculos y debates que pueden llevar a cuestionar su validez y su futuro. Poco después de la aprobación de una quinta ola de proyectos, y en vista de que la revisión del mecanismo de la PESCO comenzará en 2024, ahora es el momento de garantizar su buen funcionamiento.

Un buen punto de partida pasaría por recuperar lo que podríamos llamar el “espíritu de la PESCO”. Más allá de lo recogido en los documentos oficiales, la razón de ser de la PESCO pasa por permitir a los pMS generar capacidades que, por separado, los socios serían incapaces de alumbrar y, además, haciéndolo de tal forma que se generen fuerzas centrípetas de modo que hasta el Estado más ajeno a la defensa europea se vea obligado a tomar parte, implicándose al menos en algunos de los proyectos. Esto implica que la apuesta sea, en lo posible, por aquellas capacidades que los Estados, atendiendo al Plan de Desarrollo de Capacidades (CDP) y la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD), identifiquen como verdaderamente estratégicas. También que los pMS cuyo peso militar, industrial, financiero, tecnológico y humano, asuman un papel de liderazgo, hasta que el mecanismo alcance una “velocidad de crucero”, de ahí la necesidad de un grupo de pioneros y la importancia del grupo “PESCO 4”, ahora en horas bajas.

El impulso político y el papel del PESCO 4

El principal requisito que ha marcado y seguirá marcando el éxito o fracaso de la PESCO ha sido y es la voluntad política de los Estados y su capacidad a la hora de sostener en el tiempo el impulso necesario para mantener los proyectos abiertos en marcha, a la vez que se negocian y lanzan otros nuevos y se avanza en el cumplimiento de los compromisos. Un reto tan fascinante como desafiante en el que no solo entran en liza factores como el momentum político a nivel comunitario o los tempos propios de la política interna de los Estados miembros, sino también las afinidades personales entre sus dirigentes.

En relación con esto, el papel de liderazgo ejercido por Francia, Alemania, Italia y España a través del “Grupo de los 4” o «PESCO 4» era un elemento fundamental dentro de esta ecuación. Por su talla económica, industrial, tecnológica, humana y, por supuesto, política y, debido a su nivel de implicación y compromiso, ejercían de auténtico motor, arrastrando al resto de Estados miembros a la hora de involucrarse en más y más proyectos. Aquí hay que tener en cuenta que no todos los pMS pueden aportar al mismo nivel. Si bien muchos pueden producir componentes, solo unos pocos son capaces de diseñar y producir sistemas y muchos menos todavía están en situación de actuar a modo de integradores de sistemas o plataformistas. Este, que obedece a la capacidad industrial y económica, no es el único factor diferencial. Hay otros más etéreos pero que, en la práctica, limitan en gran medida el papel que cada pMS puede jugar. Por ejemplo, esto es lo que ocurre con el know-how a la hora de gestionar grandes y complejos programas, un activo que solo está en posesión de unos pocos Estados. Lo mismo respecto a la orientación sectorial, en tanto hay Estados que por distintas razones han ido posicionando su industria en un segmento concreto, pero arrastran grandes carencias en otros. Es sin ir más lejos lo que ocurre con Estonia, país especializado en ciber y robótica, pero incapaz de diseñar y fabricar por sí solo blindados o buques de guerra.

Es fundamental entender que el papel que juegan no puede ser interpretado por otros actores. Dado que a corto plazo no parece que pMS como Polonia o Países Bajos puedan superar en volumen económico o humano a España o Italia, solo estos, junto con Francia y Alemania pueden generar las fuerzas centrípetas que PESCO necesita para funcionar.

De este modo, PESCO puede sobrevivir al Grupo de los 4, pero a costa de rebajar considerablemente el nivel de ambición. Por el contrario, si se logra revitalizar este foro y que los cuatro vuelvan a estar en sintonía, se generará el impulso político necesario de cara a la revisión estratégica del mecanismo en 2024. Para ello, dos debates deben superarse: 1) el que divide a los más aperturistas respecto a la participación de entidades de terceros países y de los propios pMS frente a aquelllos que se comprometen a limitarla al máximo, una cuestión que afecta a la propia gobernanza de la PESCO; y 2) el que gira en torno al fair share.

Aprendiendo con la práctica

¿Por qué deberían los pMS lanzar los proyectos a través de PESCO y no al margen de ella? Una respuesta que se encuentra en ese “plus” que la PESCO aporta y que, por falta de capacidad didáctica, muchas veces es difícil de explicar.

Cada vez que la PESCO genera un nuevo proyecto, es decir, cada vez que x Estados superan las dificultades y se organizan, sus ministerios e industrias aprenden a trabajar mejor juntos, se celebran reuniones formales e informales y se establecen vínculos humanos, etcétera, el mecanismo se va lubricando, limitándose el rozamiento. Este último, en forma de puntos de vista enfrentados, de distintos imperativos estratégicos o doctrinas, de trabas legales, de costes de transacción y mil y un factores más, ha sido tradicionalmente el mayor enemigo de la cooperación en materia de Defensa junto con la niebla de guerra, entendida como la falta de información relativas a la marcha de los programas o las suspicacias respecto a las intenciones de los demás. El hecho de que la PESCO proporcione un marco estable y predecible, así como que facilite el learning by doing, evita buena parte de los problemas de los proyectos ad hoc, aunque bueno es reconocer que genera otros que no deben ser obviados.

Por otro lado, la “presión del grupo”, si bien no determina la participación de los pMS en un proyecto concreto, sí condiciona la actitud de estos en la medida en que les fuerza a participar en alguno de ellos. Es más, no solo se trata de llegar a tiempo de cara a presentar una nueva propuesta, sino que los participantes deben cumplir con una serie de hitos a lo largo de la vida del proyecto, en tanto ningún Estado quiere ser el señalado si las cosas no salen como estaba planeado. Situación que se acentúa aún más en el caso de los pMS que actúan como coordinadores.

Llegados a este punto, no debemos olvidar que en realidad son personas concretas las que dan vida a la PESCO. Sujetos con sus preferencias personales, con bagajes personales y laborales muy diferentes (confluyendo además personal civil y militares de carrera) con distintos grados de apoyo por parte de sus ministerios y de conocimiento de la propia PESCO, etc. En este sentido, las sujetos individuales son, si cabe, más remisos a asumir el fracaso que los propios Estados, pues difícilmente alguien que ha dedicado un buen número de horas de su vida a sacar adelante un proyecto, querrá ser el señalado por el grupo si este no llega a buen puerto… o quien deba transmitir este mismo mensaje a sus superiores.

En el aspecto humano influye directamente la cuestión de los recursos. Todos entendemos que hay pMS que tienen un papel más activo que otros e, incluso, una mayor responsabilidad por las razones citadas anteriormente. Ahora bien, esto no es óbice para que no se exija a los pMS unos mínimos por ejemplo en cuanto a recursos humanos, entendidos como el personal asignado a PESCO. Así las cosas, no es extraño encontrarse con auténticos “cuellos de botella” a nivel humano en determinados Estados o que unos proyectos estén mejor gestionados que otros, simplemente porque hay Estados que dedican más personal que otros a estas tareas.

Un poco de valentía

Superar los debates que hemos señalado en el epígrafe anterior implica valentía. Tanta como asumir que el número de proyectos PESCO no puede ser ilimitado y que, posiblemente ya en la actualidad sea excesivo. En algún punto existe un límite, relacionado con la capacidad de gestión de los pMS y el volumen de recursos, especialmente humanos, que están dispuestos a destinar.

En este sentido, el pasado 23 de mayo de 2023 se aprobaron 11 nuevos proyectos PESCO, cancelándose 3, lo que supone mantener en marcha un total de 68 proyectos, aunque dos de ellos habrían logrado su plena capacidad operativa: European Medical Command (EMC), y Cyber Rapid Response Teams and Mutual Assistance in Cyber Security (CRRT)).

Entre los aspectos más interesantes, merece la pena señalar que: 1) PESCO 4, formado por Alemania, Francia, Italia y España se mantiene en cabeza en cuanto al número de proyectos en el que participan; 2) los estados más participativos en esta 5ª ola han sido Francia y -sorpresivamente- Suecia; 3) un total de 12 Estados han tomado parte en nuevos proyectos y; 4) cuatro Estados se han unido a proyectos que ya estaban en marcha. Por supuesto, y al margen de lo anterior, es obligado destacar que Dinamarca, renunciando a su tradicional opt-out, se ha unido a la PESCO -así como ha entrado a formar parte de la EDA-, sin que se conozca todavía en qué proyectos participará, aunque se especula con que pueda hacerlo en primer lugar en el Military Mobility.

En el caso del PESCO 4, la situación actual en cuanto a número de proyectos en los que estos toman parte, es la siguiente: Francia participa en 51 proyectos y lidera 15; Italia participa en 36 y lidera 13; España participa en 30 y lidera 5 y Alemania participa en 25 proyectos y lidera 10. Otros de los Estados que más presencia tienen en cuanto a proyectos participados son: Grecia (18), Portugal (17), Rumanía y Hungría (16), Países Bajos y Suecia (15), y Polonia (13). Se trata de cifras vistosas, que hacen pensar que por razones cuantitativas (número de proyectos e implicación de los Estados), la PESCO es un éxito. Desgraciadamente, para poder evaluar esta herramienta en condiciones no basta con esto, sino que hemos de atender a la pertinencia de cada uno de los proyectos en marcha, a si estos cumplen con las expectativas y a si, como consecuencia, el retorno que estos ofrecen tanto para los Estados como para la UE en su conjunto en forma de capacidades, es el adecuado. Dicho de otra forma y siguiendo con las capacidades, hemos de saber si cuando los 26 pMS buscan una cuchara para poder tomar sopa, lo que obtienen es una cuchara o, por el contrario, un tenedor.

Es también una buena señal que la UE decidiera cambiar el momento de adopción de los nuevos proyectos, traspasándolo del mes de noviembre a primavera, para tratar de alinear así esta decisión con los ciclos de planeamiento de los pMS. Sin embargo, hemos de ser conscientes de que elegir una fecha fija, la que sea, de cara a la presentación de propuestas, ejerce una presión artificial sobre los pMS, que se ven en cierto modo obligados a acudir a las reuniones con “algo”, pues de lo contrario podría verse como un fracaso. ¿Imaginan que Francia, tradicionalmente el país que más participa en PESCO no presentase o apoyase ningún nuevo proyecto en sucesivas olas?

Por otra parte, el hecho de mantener fechas fijas de presentación de proyectos condiciona en otro sentido la participación, pues hay un elemento difícil de cuantificar, pero muy evidente: los Estados -al menos los principales- compiten en cierto modo por participar en la PESCO, buscando una representatividad que sea acorde con su peso económico, político y humano. Solo así se entiende que los integrantes del PESCO 4 sean de forma permanente los que más se implican y más responsabilidades asumen. Una constante que, a su vez, obliga a cuestionarse si en más de una ocasión no terminan embarcados en proyectos que no responden por completo a sus necesidades -y a las de la UE.

Volviendo sobre la última ola de proyectos, hemos visto cómo Francia y Eslovaquia notificaban su decisión de poner punto y final a tres proyectos: EU Test and Evaluation Centres (EUTEC), Co-Basing y EuroArtillery. Una situación casi inédita, pues de las decenas de proyectos aprobados en las cuatro olas anteriores únicamente se había cancelado uno, el European Union Training Mission Competence Center (EU TMCC).

Precisamente este es uno de los aspectos más controvertidos y a la vez fascinantes de la PESCO, en tanto en la medida en que los Estados sean capaces de cerrar un proyecto si este no se acerca a los resultados esperados, demostrarán tanto madurez en la gestión, como la valía del instrumento. Al fin y al cabo, hemos de tener en mente en todo momento que hablamos del sector de la Defensa, en el que los desarrollos en muchos casos no se miden en meses o años, sino en lustros o décadas. También dada la velocidad con la que cambia la guerra -especialmente en estos tiempos de Revolución Militar-, muchos de los caminos elegidos llevan al lugar equivocado. Es decir, que es natural que el porcentaje de proyectos cancelados sea alto, como ha ocurrido siempre con la industria de Defensa sea alto. Sin embargo, como hemos visto, apenas se han cancelado 4 proyectos de 72…

Esto nos lleva una vez más a la razón de ser de la PESCO: desarrollar capacidades. Es decir, ni alimentar a la industria de Defensa, ni reforzar la posición de determinados Estados dentro de la UE, ni ningún otro objetivo que se nos ocurra. Lograrlo implica renunciar a todo aquello que se aleje de este objetivo. Más aun teniendo en cuenta que los recursos tanto humanos (especialmente) como financieros de los pMS son limitados. Así las cosas, no debería haber ningún problema en cerrar cualquier proyecto que: 1) no ofrezcan los resultados esperados; 2) se aprecie falta de interés por parte de los Estados; 3) plantee redundancias con otros proyectos europeos al margen de la PESCO; 4) sufra de “muerte natural” una vez alcanzados sus objetivos.

El papel de la industria y la creación de sinergias

PESCO debe seguir siendo una iniciativa liderada por los Estados miembros. Si en algún punto del camino los participantes comienzan a proponer nuevos proyectos pensando más en la vertiente industrial, que en los objetivos recogidos en el CDP o en sus propios planes nacionales, el mecanismo se pervertirá. Esto, no obstante, no implica que deba negarse la vertiente industrial de la PESCO, en tanto su papel es crucial en el desarrollo de capacidades. Sin embargo, no conviene perder de vista en ningún momento que estas deben ser las capacidades que los Estados realmente necesitan y no otras (cuchara vs. tenedor). Además, la industria suele tener sus propios plazos, que no son necesariamente los de los pMS. Del mismo modo, tampoco puede obviarse que otro de los objetivos de la PESCO pasa por fortalecer la Base Tecnológica e Industrial de Defensa de la UE (EDTIB), así como por lograr un mercado único de la Defensa en la UE, algo que choca con el interés de algunas empresas, cómodas con su mercado doméstico ajeno a la competencia.

Dicho esto, tampoco no hay que perder de vista que se corre el riesgo de erosionar el mecanismo desde dentro si los proyectos se diseñan no con las lentes de la CARD o el CDP en última instancia, sino con la de otras herramientas como el EDF, este sí centrado en la política industrial y no en la de Defensa, y en donde rige la competencia. Evitarlo implica la existencia de un árbitro, es decir, un actor neutral que ayude a encarrilar la situación de ser necesario. Un papel que debería corresponder a la Secretaría PESCO, para lo cual habría que reforzar sus competencias, algo a lo que no todos los Estados son proclives por el momento.

De cara a asegurar la preeminencia de los pMS sobre la industria, así como para garantizar que los proyectos sean realmente estratégicos -para lo que debería ser de interés para los pMS- cabe también plantearse si no sería necesario aumentar el número mínimo de estos que deben formar parte de cada proyecto.

Asimismo, es necesario establecer mecanismos que permitan a los pMS, participen o no en un determinado proyecto, hacerse con las capacidades derivadas del mismo una vez este concluya y si así lo consideran necesario. No puede permitirse bajo ningún concepto que lo aprendido durante la vida de un proyecto desaparezca a la muerte de este porque Estados miembros que no tomaron parte en el mismo no puedan involucrarse a posteriori, obteniendo las mismas capacidades que sus contrapartes. Tomemos el ejemplo de un Estado que en un primer momento no pudo respaldar un proyecto ni entrar a participar por falta de disponibilidad presupuestaria o porque las prioridades del gobierno de turno fueran otras distintas. No es cuestión baladí, toda vez que una de las razones de ser de PESCO pasa también por lograr la plena interoperabilidad entre los ejércitos de los pMS. Así pues, han de establecerse mecanismos que regulen la forma en la que se pueda aprovechar y difundir el know-how generado por los proyectos.

Además de lo anterior, es necesario extraer todo el potencial que poseen foros como los “Capability Technologies groups” (CapTechs) de la EDA, en los que confluyen los representantes nacionales a nivel gubernamental con las empresas y centros de investigación del sector involucradas en función de su ámbito de actividad (terrestre, marítimo, aéreo, componentes, etc.). Precisamente, que en un mismo evento coincidan el Estado (entendiéndose los ministerios involucrados) y la industria potencia un diálogo directo y entendimiento que también facilitan, a su vez, la definición de prioridades y el alineamiento de los nuevos proyectos desde el inicio.

El encaje de la PESCO

La PESCO es una herramienta más dentro de un abanico más amplio en poder en algunos casos de las Instituciones Europeas y, en otros, de los Estados miembros. Así, por ejemplo, a pesar de que la PESCO esté activa, la EDA en paralelo ha seguido contando con sus propios proyectos financiados por los Estados miembros y que, en ocasiones han terminado transformándose precisamente en proyectos PESCO -que también buscan nutrirse del EDF-. Respecto a este último, 29 de 60 proyectos PESCO aprobados hasta la cuarta ola tenían reflejo en 43 proyectos del EDIDP y EDF. Encontrar el encaje exacto de la PESCO entre estas y otras herramientas -algunas de ellas todavía inexistentes- permitirá no solo maximizar las oportunidades de éxito de los proyectos, sino dotar de coherencia a la PCSD.

En este sentido, y aunque hay otros esquemas posibles, convendría plantearse si por “debajo” de la PESCO no habría que dotarse de un nuevo instrumento que actúe de forma parecida a como la agencia DARPA lo hace en el caso de los Estados Unidos. Con inversiones a fondo perdido, con fondos destinados a ciencia básica, actuando a modo de semillero tecnológico, sería la herramienta adecuada de cara a alumbrar esas tecnologías que, atractivas para los Estados Mayores, consideren que deban convertirse en capacidades tangibles. Un papel que en el caso de la UE corresponde, aunque necesitaría de más fondos y ambición, a HEDI (Hub for EU Defence Innovation). Con la ventaja de que este, además, guarda coherencia con la iniciativa de innovación de la OTAN, DIANA (Defence Innovation Accelerator for the North Atlantic).

Por “encima” de la PESCO, la herramienta obvia -ya utilizada como una de las vías para obtener financiación- es el EDF. No obstante, todavía faltaría concretar un escalón más, inmediatamente sobre el anterior y aún en desarrollo -que se ha visto directamente impulsado por la guerra de Ucrania- compuesto por todas aquellas vías que permitan la adquisición conjunta. Se cerraría así de forma coherente un ciclo compuesto por HEDI-PESCO-EDF-Adquisición conjunta que, además, guardaría perfecta concordancia, si se hace bien, con la CARD y el CDP y, de manera más amplia, con la Brújula Estratégica.

Consideraciones finales

La razón de ser de PESCO es generar capacidades que puedan ser aprovechadas por los pMS. En este sentido, no debemos ni caer en el error de utilizar esta herramienta para alimentar a la industria, ni en el de valorar su éxito por el número de programas en marcha. Para que esto sea posible, hemos de entender que PESCO es un modo y que, por lo tanto, debe estar alineado con los medios (proporcionados por los Estados) y los fines (marcados principalmente por la CARD y el CDP). La tentación de acometer un número excesivo de proyectos, no todos ellos estratégicos, convirtiendo a PESCO en un fin en sí misma es un error mayúsculo que va en contra de la PCSD y de los intereses de los pMS y la UE en su conjunto.

En esto tienen un papel clave los miembros de PESCO 4, tanto por su capacidad industrial, tecnológica, humana y económica, como por su peso político (que confiere impulso) y su papel de arrastre, al impulsar a otros Estados a unirse a los proyectos y promover el cumplimiento de los compromisos.

Ahora bien, el papel, ahora en horas bajas, de PESCO 4, no es el único elemento en juego a la hora de reencaminar la PESCO para que sirva a su propósito original. También deben acometerse cambios en el proceder, ha de homogeneizarse el nivel de implicación de cada pMS. No en cuanto a número de proyectos en los que participa, sino a la forma en la que se produce esa participación y la gestión de los mismos, y, de ser necesario, atreverse a descartar todos aquellos proyectos que dejen de servir a los objetivos marcados.

Por último, PESCO, como herramienta que es, debe contemplarse dentro de un abanico más amplio de instrumentos a disposición de los 27, encontrando su encuadre exacto entre iniciativas como HEDI y mecanismos como EDF o los que se establezcan para la adquisición conjunta. Eso sí, evitando solapamientos y duplicidades y en concordancia, en todo momento, con la CARD, el CDP y, por supuesto, con la Brújula Estratégica.

Nota de la autora

La autora agradece a sus compañeros y profesionales por sus esclarecedores e incluso agudos comentarios sobre la PESCO, que añaden un valor inestimable a estas líneas.

También espera que este artículo sirva de inspiración a las presidencias española y belga a contribuir a la definición de la PESCO que realmente deseamos.

Referencias

1. Decisión (PESC) 2023/995 del Consejo de 22 de mayo de 2023 que modifica y actualiza la Decisión (PESC) 2018/340 por la que se establece la lista de proyectos que deben desarrollarse en el marco de la Cooperación Estructurada Permanente (CEP) (DO L 135, 23.05.2023, p. 123)

Nota del editor

Este artículo ha sido publicado previamente en inglés en Egmont – Royal Institute for International Relations.