El único conflicto bélico hipotético en el que podría verse involucrada España, aparte de las misiones exteriores en las que participa junto con otros organismos supranacionales (UE, OTAN, ONU, etc.), se localiza en el norte de África. Por muy improbable e incluso anacrónico que parezca -y no cabe duda que lo es en la presente coyuntura mundial- reflexionar sobre la capacidad de España para hacer frente a una amenaza en el norte de África no es una mera cuestión retórica.
Permanece en el recuerdo no muy lejano la invasión militar marroquí -bien que mínima, pero invasión al fin y al cabo- del islote de Perejil en 2002, que afortunadamente se saldó con una rápida respuesta diplomática amparada por EEUU, y una proporcional e incruenta intervención de las Fuerzas Armadas españolas. Que la probabilidad de conflicto no es muy remota, también lo ponen de manifiesto sendos intentos unilaterales de principios de 2020 para ampliar las aguas territoriales a costa de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) española, tanto de Marruecos, en las Islas Canarias, como de Argelia, en la isla balear de Cabrera.
Hay que empezar advirtiendo que el presente artículo no pretende ahondar en aspectos estrictamente militares, sino centrarse sobre todo en el análisis de los instrumentos de los que dispone España en el momento actual para movilizar el dinero suficiente con que responder ante una amenaza a su integridad territorial en el norte de África y, de paso, estimular el debate sobre la soberanía económica de España en esta materia.
Con estas premisas de partida, comienza este estudio con una breve reseña sobre las políticas fiscal y monetaria y los medios utilizados para financiar las guerras. Después intenta cifrar el dinero que le haría falta a España para enfrentarse a la amenaza aquí supuesta, cuestión capital en este análisis, pero de muy complicada valoración. En este aspecto, el objetivo ha sido solamente ofrecer ciertos datos al lector que le sirvan de marco de referencia, utilizando como ejemplos más cercanos en el tiempo y en el espacio el coste dinerario para el Reino Unido de la guerra de las Malvinas y el coste actual de las misiones en el exterior de España. Más adelante se analiza la compatibilidad de la situación políticoeconómica de España, específicamente como miembro de la UE y del Eurogrupo, con su capacidad de actuación soberana en un conflicto bélico como el señalado, y se termina con una serie de conclusiones al respecto.
Planteamiento de la cuestión: hipótesis de partida
Este artículo parte de un escenario bélico con los siguientes presupuestos:
- La existencia de una amenaza a la integridad territorial de España en el norte de África.
- Una respuesta de España a la amenaza, con el despliegue del grueso de sus FFAA.
- Una duración limitada del despliegue militar, no más de dos o tres meses, sin necesidad de implantar una economía de guerra.
- Un apoyo tibio de la UE y el Eurogrupo en el plano económico, y de la OTAN en el militar, que en la práctica deja sola a España para resolver el conflicto con sus propios medios económicos y militares.
Política fiscal y política monetaria: Los medios para financiar las guerras
Todo conflicto bélico exige un esfuerzo económico para los contendientes y aunque no es propósito de este epígrafe ahondar en las consecuencias sobre la población de optar por un tipo u otro de financiación o incluso de su incidencia desigual en los diferentes sectores económicos o sociales de un país determinado, sí es preciso insistir en que toda guerra entraña, aparte del humano, un sacrificio económico de las respectivas poblaciones de los Estados enfrentados.
Decía Napoleón Bonaparte que “para hacer la guerra hacen falta tres cosas: dinero, dinero y dinero”. Efectivamente, cuando estalla una guerra el Estado necesita de manera perentoria proveerse de multitud de bienes y servicios (o del signo que los representa, el dinero) con que sufragarla. Además, la necesidad militar tiene que ser cubierta en el momento preciso y si pasa ese momento las consecuencias pueden ser fatales e irremediables, aunque con posterioridad se cubra tal necesidad (1). En resumen, los medios financieros tradicionales usados por los Estados para financiar la guerra (2), usualmente una combinación de varios de ellos, son:
- El botín de guerra o saqueo de los bienes del enemigo derrotado.
- La confiscación de bienes de los agentes económicos nacionales.
- La venta de las reservas acumuladas (metales preciosos y divisas).
- Los impuestos.
- La creación de dinero (inflación).
- La obtención de préstamos (deuda pública) interiores o exteriores.
- Las aportaciones a fondo perdido de sus nacionales o del exterior.
Dada la hipótesis de partida, en la que no se prevé necesario el establecimiento de una economía de guerra que supedite toda la actividad económica del país a este fin, los medios financieros susceptibles de utilización por España se ceñirían a los citados en los números 4, 5 y 6: los impuestos, la creación de dinero y la emisión de deuda pública. Medios que se movilizan en el ejercicio de las políticas fiscal y monetaria, los dos pilares de la economía de cualquier país para los objetivos de estabilidad y crecimiento de la actividad económica.
La política fiscal regula todo lo referido a los gastos y los ingresos públicos a través del presupuesto, su instrumento de planificación, mientras que la política monetaria tiene como principal finalidad la emisión de dinero (moneda) y el control de su volumen de circulación, que incide directamente en la inflación, los tipos de interés (el precio del dinero) y los tipos de cambio (apreciación o depreciación de la moneda en el mercado de divisas). Puede decirse que la soberanía de un país es tal en la medida que tiene autonomía para dirigir la política fiscal y la política monetaria. En consecuencia, su soberanía es máxima cuando el poder político controla estos dos resortes fundamentales y mínima en el caso contrario.
La creación de dinero, y con ello habitualmente de una cierta inflación, la llevan a cabo los Bancos Centrales en el ejercicio de la política monetaria, mientras que los impuestos y la deuda pública son los dos medios principales para financiar los gastos del Estado y es materia, por tanto, de la política fiscal o presupuestaria.
En cuanto a la cuestión fundamental sobre la celeridad para suministrar los medios financieros frente a un gasto excepcional –no cabe duda de que el tiempo es un factor clave en cualquier guerra-, la creación de dinero es claramente el medio de más rápida disponibilidad por el Gobierno. En su forma más simple, una vez el Gobierno toma la decisión, es casi instantáneo y consiste en aumentar el saldo de la cuenta que el Estado (el Tesoro) mantiene en el Banco Central con un mero asiento contable. En su forma más elaborada, pero con iguales resultados, consiste en que el Banco Central con el fin de sufragar esos gastos suscribe la deuda pública emitida por el Estado (la denominada monetización de la deuda) u obliga a los intermediarios financieros -los bancos privados- a adquirirla en el ejercicio de sus competencias como máxima autoridad monetaria.
Por su parte, la financiación mediante deuda pública a suscribir por terceros no miembros del sistema financiero tiene el grave problema de que su colocación no es segura, porque a fin de cuentas su suscripción depende de las decisiones individuales de la población interior o exterior y de su emisión en unas condiciones económicas muy favorables. De superar este escollo, la disponibilidad de liquidez, aunque nunca tan rápida como la creación de dinero ya que requiere de unos trámites hasta su total suscripción por los inversores, es más rápida que la obtenida mediante los impuestos debido a que el ingreso de estos últimos se retarda en el tiempo, al estar sometidos a unos plazos temporales de recaudación más largos, sean mensuales, trimestrales o anuales.
La Guerra de las Malvinas: Coste económico para el Reino Unido
Argentina era un régimen autoritario y el Reino Unido un país democrático que tuvo que defenderse de una agresión militar a su integridad territorial y que se vio obligado a desplegar lo mejor de sus FFAA en un territorio periférico. Esta proposición, si sustituimos Argentina por Marruecos (o Argelia) y Reino Unido por España, es prácticamente la misma que verificaríamos en la hipótesis aquí barajada, de ahí la elección de la guerra de las Malvinas como ejemplo más cercano para avanzar e ilustrar nuestro estudio.
En 1982 el Reino Unido desplegó en las islas Malvinas un total de 28.000 hombres, una fuerza naval de 127 buques (de ellos 27 buques de guerra de superficie y 5 submarinos atómicos y 1 convencional) -las dos terceras partes de su flota-, que incluían los dos únicos portaaviones operativos, el HMS Invincible y el HMS Hermes, este último buque insignia de la expedición, además de 8 destructores, 11 fragatas, 2 cruceros ligeros, 2 navíos de asalto anfibio y 6 navíos logísticos de desembarco (3). Y una fuerza aérea de 100 aviones, así como multitud de helicópteros, en una guerra que duró 71 días, desde el 2/4/1982 hasta el 14/6/1982.
Es difícil llegar a conocer exactamente el monto económico (el humano se conoce: 255 hombres, según fuentes oficiales del Reino Unido) que supuso para las arcas británicas la intervención en la guerra de las Malvinas, pero de las varias fuentes (4) que se refieren al gasto militar total de la intervención, unas incluyendo solo los gastos del despliegue y otras añadiendo los gastos de reposición del material destruido por el ejército argentino, podríamos apuntar una cuantía aproximada de 4.000 millones de dólares de la época incluyendo la reposición del material destruido, lo que habría supuesto en 1982 para el Reino Unido un 0,7% del PIB y un 14% de los gastos totales de Defensa.
| AÑO 1982 | AÑO 2018 | |
| PIB | 558.717 | 2.828.833 |
| Gasto Público | 228.955 | 1.172.047 |
| Gasto en Defensa | 29.260 | 50.415 |
| Gasto Público/PIB | 50,70% | 41,00% |
| Gastos Defensa/Gasto Público | 12,78% | 4,62% |
| Gastos Defensa/PIB | 5,68% | 1,78% |
| Deuda Pública/PIB | 43,05% | 85,90% |
| Déficit Público/PIB | 2,27% | 2,30% |
Los 4.000 millones de dólares de 1982, convertidos en dólares corrientes, podrían ascender en 2018, dependiendo del criterio utilizado, a una cantidad entre 10.500 (5) y 20.000 millones de dólares (6). Hay que tener en cuenta que nada más el material que quedó destruido, mutatis mutandis, a precios actuales y con la tecnología actual, estimamos que costaría hoy no menos de 10.000 millones de euros.
Las pérdidas materiales de la Armada británica -aquí coinciden más o menos las fuentes de ambos bandos- fueron muy importantes, ya que resultaron hundidos o destruidos 8 buques de guerra: 2 destructores (HMS Sheffield y HMS Coventry), 2 fragatas (HMS Ardent y HMS Antelope), 2 buques logísticos de desembarco (RFA Sir Galahad y RFA Sir Tristam), 1 portacontenedores (Atlantic Conveyor) y 1 lancha de Desembarco Foxtrot. Según la Fuerza Aérea Argentina (7), además quedaron averiados de más o menos consideración otros 22 buques.
Por su parte, las pérdidas de la Fuerza Aérea Británica reconocidas por el Reino Unido ascendieron a 10 cazas (6 Sea Harrier FRS.1 y 4 Harrier GR.3) y 23 helicópteros (entre ellos 3 helicópteros Chinook HC.1 y 5 helicópteros Sea King HC.4/HAS.5). Según la Fuerza Aérea Argentina, derribaron o inutilizaron 11 cazas y 24 helicópteros.
Aunque desde muchos puntos de vista nada tiene que ver el material utilizado por los británicos en la guerra de las Malvinas con el que se construye actualmente, baste decir, para calcular el enorme quebranto económico sufrido por los británicos, que los aviones de combate F-35B y F35C de despegue vertical (al igual que los antiguos Harrier), fabricados por EEUU, cuestan actualmente cerca de 90 millones de euros cada uno, los helicópteros CH-47F Chinook 55 millones de euros y los MH-60R Sea Hawk 90 millones de euros, y cada una de las 5 fragatas F-110 que prevé construir Navantia para la Armada española cerca de 900 millones de euros.
A pesar de todo, si analizamos los datos macroeconómicos del Reino Unido en aquellos años, en particular su gasto en Defensa, observamos que el coste material de la guerra de las Malvinas aparentemente no fue determinante en los presupuestos del año 1982 y siguientes (ver Cuadro 2).
No cabe duda de que supuso un gasto extraordinario, pero quizás se compensó sin problemas no ya con una mínima subida paralela en la emisión de deuda pública o en la creación de moneda, sino también con una reasignación de los propios gastos de Defensa, ya de por sí muy altos en aquellas fechas, el 12,78% del Gasto Público, cuando hoy se ha reducido al 5,14%.
Parece obvio, por tanto, que el Reino Unido no tuvo ninguna necesidad de implantar una economía de guerra, pero lo es igualmente que era soberana para decidir la forma de hacer frente a ese aumento extraordinario del gasto público en Defensa, tanto desde el punto de vista presupuestario (política fiscal) como de control de la libra esterlina (política monetaria).
| REINO UNIDO (millones de dólares) | 1980 | 1981 | 1982 | 1983 | 1984 |
| Gasto Público | 236.498 | 243.988 | 228.955 | 214.188 | 203.607 |
| Gasto en Defensa | 29.870 | 29.010 | 29.260 | 28.037 | 27.243 |
Es notorio que el Reino Unido históricamente siempre ha sido receloso de las potencias de la Europa continental. No fue miembro fundador de la CEE en 1957 con el Tratado de Roma, donde ingresó tarde, en 1973, sin que tampoco se implicase a fondo en la dirección de los destinos europeos con Francia y Alemania, líderes de hecho del gran proyecto paneuropeo.
Las cesiones en política fiscal a la UE no fueron de su agrado y nunca barajó ceder su política monetaria, manteniendo la independencia de la libra esterlina cuando se puso en circulación la moneda única común en 2002, el euro. Finalmente, como todos sabemos, el Brexit ha supuesto la salida de la UE y la recuperación de la plena autonomía de la política fiscal de Gran Bretaña.
De todas maneras, el Reino Unido siempre ha contado con la gran ventaja de poseer una economía potente que le permite emitir una de las principales monedas de reserva del mundo. Las monedas de reserva son las divisas que se mantienen por la mayor parte de los Bancos Centrales como reservas estratégicas para reforzar sus balances al igual que el oro y con su misma función (a veces denominadas reservas internacionales). Además, también son las monedas que sirven de referencia para establecer los precios en los mercados internacionales de materias primas (petróleo, metales, grano, etc.).
Aunque en 2019, según el Fondo Monetario Internacional, las dos principales monedas de reserva a nivel mundial han sido el dólar americano (61,63%) y, bastante por detrás, el euro (20,35%), la cuarta posición, después del yen (5,41%), la sigue ocupando la libra esterlina (4,43%). Esto supone importantes ventajas para el Reino Unido, ya que disponer de una moneda que está entre las preferidas – y en un plano parecido al oro- por los Bancos Centrales para constituir sus reservas le permite, en casos de urgente necesidad, tener un margen de actuación más amplio para crear dinero que al resto de países que no tienen el monopolio para crear esa moneda de reserva. Al margen queda de este análisis, el menoscabo económico que podría ocasionar con esas medidas a los tenedores de libras esterlinas en el extranjero, por el efecto dilución y la posible depreciación.
Obviamente el Eurogrupo goza todavía mucho más que el Reino Unido de esa posición privilegiada, con el euro como segunda moneda de reserva mundial, pero en el caso de España su condición de accionista minoritario del BCE deja de facto en manos de Alemania y Francia cualquier decisión que se tomase en relación con la hipótesis del conflicto bélico aquí considerada.
El coste para España de las misiones de paz en el exterior
Afortunadamente no tenemos un referente histórico reciente de España como protagonista que ilustre, siquiera de manera aproximada, el coste que conllevaría un enfrentamiento bélico limitado en el norte de África. Lo más cercano a lo que podemos acudir, y nada más con el objetivo de hacernos una idea sobre el altísimo coste de estas operaciones, son las
actuales misiones de paz de España en el extranjero.
En 2018 el coste de las 21 misiones de paz en el exterior ascendió a cerca de 1.200 millones de euros, con un total de 2.800 militares desplegados aproximadamente entre los tres ejércitos, aunque según algunas fuentes, si se tienen en cuenta los turnos y relevos, ascenderían a unos 10.000 los militares movilizados anualmente en estas misiones.
En cuanto al material desplegado, por lo que se refiere al Ejército de Tierra, destaca la aportación a la misión defensiva de Letonia de la OTAN, con 4 carros de combate Leopardo, 12 vehículos de combate de infantería (los VCI Pizarro) y 11 TOA (transporte oruga acorazado) más otros 56 vehículos entre los que se encuentran los VCZ (vehículos de combate de zapadores).
Por su parte, dentro del material utilizado en diferentes periodos temporales por la Armada, destaca el desplazamiento en diferentes periodos temporales de 5 fragatas, 1 cazaminas, 1 submarino y 1 patrullero y el Ejército del Aire 5 aviones de combate F-18 y 3 de apoyo, junto con 6 helicópteros de combate (3 Chinook y 3 Cougar).
La utilidad de estos datos viene de que aportan información sobre un coste actual y bastante fiable de los despliegues de fuerzas en el exterior, dado que conocemos el gasto aprobado para este concepto en los Presupuestos Generales del Estado y las diferentes ampliaciones del crédito habidas a lo largo del año, con cargo generalmente al Fondo de Contingencia, cuyo significado veremos más adelante. El coste de estas 21 misiones en el extranjero sirve sólo para ilustrar o poner sobre la mesa el elevado importe al que ascendería una intervención de mucho más calado no sólo en medios humanos sino, sobre todo, en medios materiales terrestres, navales y aéreos.
Hipótesis sobre el coste de un conflicto bélico en el Norte de África
Por ser cifras ya consolidadas, se toma el año 2018 como referencia para el cálculo del coste económico de una hipotética intervención en el norte de África de una duración similar a la de la guerra de las Malvinas.
| (En millones de euros) | España (2018) |
| PIB | 1.202.193 |
| Deuda Pública | 1.173.748 |
| Gasto Público | 501.497 |
| Gasto Público no financiero | 398.269 |
| Déficit Público | 30.495 |
| Gasto en Defensa | 11.276 |
| Gasto Defensa / Gasto Público | 2,25% |
| Gasto Público / PIB | 41,70% |
| Gasto Defensa / PIB | 0,93% |
| Deuda Pública / PIB | 97,60% |
| Déficit Público / PIB | 2,54% |
Los datos macroeconómicos de España en 2018 se recogen en el Cuadro 3. En lo que se refiere al gasto público de Defensa en España, hay diferentes estadísticas según sean los criterios empleados para cuantificarlo y las partidas que se entiendan incluidas dentro del mismo (ver Cuadro 4). Así, según el Ministerio de Hacienda el gasto liquidado de Defensa en 2018 ascendería a 9.459 millones de euros, cercano al 0,8% del PIB.
Sin embargo, según estima la OTAN, dicho gasto ascendería a 11.276 millones de euros y al 0,93% del PIB. Por su parte, el Banco Mundial lo eleva a 15.305 millones de euros y al 1,27% del PIB, y el SIPRI (Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo) a 16.360 millones de euros, es decir, el 1,37% del PIB, estos últimos porque incluyen ciertas partidas que los otros organismos eliminan, principalmente las pensiones de retiro del personal militar y el presupuesto de la Guardia Civil.
| Gasto Público en Defensa en España (2016) | Ministerio de Hacienda | OTAN | Banco Mundial | SIPRI |
| Importe | 9.459 | 11.276 | 15.305 | 16.360 |
| Gasto Defensa / PIB | 0,80% | 0,93% | 1,27% | 1,37% |
Si ya de por sí, como vemos, el gasto actual en Defensa está sometido a interpretaciones, lo que evidencia que cada organismo orienta la definición de Defensa según sus intereses, más difícil es concretar el volumen de gasto que supondría en la actual coyuntura afrontar un conflicto bélico de las características a que nos estamos refiriendo.
(Continúa…) Estimado lector, este artículo es exclusivo para usuarios de pago. Si desea acceder al texto completo, puede suscribirse a Revista Ejércitos aprovechando nuestra oferta para nuevos suscriptores a través del siguiente enlace.
Be the first to comment