PESCO: la última oportunidad

Para el observador externo, la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) equivale más a la larga lista de proyectos en marcha que a los 20 compromisos vinculantes, considerados al lanzamiento de esta política en 2017, como un antes y un después. A primera vista, estos 68 proyectos no parecen perseguir un único objetivo. Así, cabe preguntarse, ¿está claro el objetivo de la PESCO incluso para aquellos ya iniciados? De hecho, no lo está, y ese sigue siendo el mayor obstáculo para su éxito. En un momento en el que se está llevando a cabo una (segunda) revisión estratégica de la PESCO, se requieren cambios profundos si lo que se pretende es enderezar su rumbo.

¿El objetivo de la PESCO?

La Decisión del Consejo 2017/2315 por la que se estableció la Cooperación Estructurada Permanente en materia de Defensa (PESCO) afirmaba que «Una visión a largo plazo de la PESCO podría consistir en llegar a un paquete coherente de fuerzas para el espectro completo (a coherent full spectrum force package) de operaciones militares -en complementariedad con la OTAN, que seguirá siendo la piedra angular de la defensa colectiva para sus miembros». «Podría», que no «debería», por lo que se trataba y se trata todavía más de una opción que de una decisión. Sin embargo, los criterios vinculantes sí apuntan al establecimiento de un paquete de fuerzas. Es más, los Estados miembros se comprometieron a equiparar sus instrumentos de defensa, en particular armonizando la identificación de las necesidades militares, abordando las carencias comunes más acuciantes (prioritarias) y poniendo a disposición de la UE unidades susceptibles de ser desplegadas allá en donde fuese necesario, ofreciendo una herramienta de carácter estratégico a la Unión.

Cuando se lanzó la PESCO, los Estados miembros, comprensiblemente, rebautizaron varias iniciativas existentes o previstas como proyectos PESCO, para demostrar su progreso. Desgraciadamente, esto creó una serie de inercias de las que la PESCO no ha podido escapar. Los Estados miembros se olvidaron de los compromisos y pasaron en lo básico a centrarse en una plétora de proyectos, a menudo sin relación con las prioridades en materia de capacidades marcadas tanto por el Headline Goal (HG) como por el Plan de Desarrollo de Capacidades (CDP por sus siglas en inglés). Muchos no son realmente proyectos, porque se presentan sin calendario ni presupuesto, siendo más bien estudios exploratorios, que podrían o no desembocar en un proyecto real. La mayoría se refieren a equipos; muy pocos a capacidades, es decir, personas, doctrina y equipos. Diseñar, construir y adquirir equipos: para eso están el Fondo Europeo de Defensa (EDF, por sus siglas en inglés) y las demás iniciativas de la Comisión. El objetivo de la PESCO, sin embargo, debería ser desarrollar capacidades, es decir, unidades nacionales o multinacionales que utilicen esos equipos. En última instancia, la mayoría de los proyectos actuales también se habrían llevado a cabo de no existir esta. ¿Para qué sirve entonces la PESCO?

La PESCO requiere mucho trabajo, pero está infrautilizada: muchas personas dedican muchas horas a solo una fracción de lo que se supone que debe ser. Es un cajón de sastre y, a la vez, un espectáculo secundario: casi todo puede convertirse en un proyecto PESCO (porque todo encaja en las más que amplias «prioridades» del CDP); a la vez, el impacto de la PESCO en la planificación de la defensa nacional es insignificante. No desaparecerá, porque está en el Tratado, pero será cada vez más irrelevante a medida que pase el tiempo a menos que la revisión estratégica a la que se está sometiendo logre tratar los problemas de fondo y vuelva a hacer hincapié en el ambicioso objetivo original que perseguía la PESCO.

Una situación estratégica sin precedentes

El punto de partida de esta revisión debe ser una comprensión compartida del entorno estratégico y de sus implicaciones militares concretas. ¿Somos realmente conscientes de que la UE se enfrenta a una situación sin precedentes?

Por primera vez en la historia, la ampliación de la UE está siendo activamente disputada por una potencia hostil. Un país candidato, Ucrania, está en guerra con Rusia, y la UE y sus Estados miembros lo apoyan activamente como no beligerantes. Además de esto, Georgia y Moldavia -candidatos también a entrar en la UE- son muy vulnerables a la agresión rusa. Si es necesario, los Veintisiete deberán hacer por estos dos países lo mismo que están haciendo por Ucrania. De hecho, existe una relación directa entre su situación y la defensa colectiva: la UE y los Estados miembros pueden apoyar con confianza a los países candidatos sin temer excesivamente las represalias directas rusas, dado que la OTAN proporciona disuasión y defensa. Sin embargo, el cambio en la gran estrategia estadounidense y su giro hacia Indo-Pacífico (iniciado ya por la Administración Obama) tiene un impacto significativo en la Alianza: en caso de guerras simultáneas de grandes potencias en Europa y Asia, es probable que los EE. UU. confieran prioridad a esta última región. Por lo tanto, dentro de la OTAN, Europa tiene que garantizar cada vez más su propia disuasión y defensa convencionales, siempre eso sí bajo el paraguas nuclear estadounidense.

Mientras tanto, el flanco sur de Europa se mantiene tan inestable como siempre, con Rusia además actuando como saboteador y multiplicador de las amenazas a la seguridad. La UE se enfrenta a múltiples crisis, no solo en el Sahel, sino también en Oriente Medio y el Mar Rojo. Otras nuevas podrían estallar además fácilmente en esas tres regiones, en el Norte de África, el Golfo y el Océano Índico, pero también en el Cáucaso y el Mar Negro (donde los flancos oriental y meridional se interconectan directamente). En este sentido, hemos de ser conscientes de que cuando los intereses europeos hagan necesaria una intervención, los europeos deberán que actuar, pues a diferencia de lo que ocurría en otros tiempos una intervención norteamericana en la periferia europea es cada vez más improbable. En relación con esto una capacidad expedicionaria creíble tendrá un efecto disuasorio sobre los vecinos de Europa y reforzará la diplomacia europea y su peso como actor global también en materia de seguridad.

Por último, no debemos olvidar que se mantiene la amenaza de acciones híbridas contra la propia UE, llevadas a cabo en la Zona Gris del espectro de los conflictos. Acciones que, por definición, se mantendrán por debajo del umbral que activaría el Art. 5 / Art. 42.7. La UE carece de una doctrina integrada sobre cómo responder a tales acciones y, en particular, sobre cómo disuadirlas, lo que plantea un problema adicional.

Un nuevo paquete de fuerzas

La nueva situación estratégica exige una nueva postura de fuerzas europeas. Todas las tropas de todos los Aliados europeos / Estados miembros de la UE sumadas no constituyen un conjunto completo de fuerzas capaces de actuar a lo largo y ancho de todo el espectro de operaciones posible. Es más, en muchas áreas esenciales los ejércitos europeos tienen poca o ninguna capacidad; solo son plenamente operativas si Estados Unidos suple la diferencia. A la vista de la actual estrategia norteamericana, esto supone un riesgo estratégico inaceptable. La solución consiste, dentro de la OTAN, en alinear las contribuciones europeas (incluido el Reino Unido) de tal modo que colectivamente formen un paquete de fuerzas coherente que sea totalmente empleable sin necesidad de ningún complemento estadounidense. El Nuevo Modelo de Fuerza de la OTAN ya va en esta dirección e incluye el objetivo de contar con 300.000 soldados europeos en un alto estado de preparación. Los Aliados europeos deberían dar un paso más y comprometerse a crear sus propios habilitadores estratégicos (strategic enablers) para esta Fuerza. Para ello tendrían que acordar objetivos de capacidades adicionales de forma que esos 300.000 efectivos no necesitasen más que un solo integrante estadounidense: el SACEUR. El resultado sería un pilar europeo tangible dentro de la OTAN en términos militares.

Los europeos tendrán además que reconstruir por sí mismos la profundidad logística (en relación, por ejemplo, a la fortaleza de las cadenas de suministros, de la producción de material militar o en cuanto a la capacidad de mantenimiento) y la movilidad militar necesarias para sostener este paquete de fuerzas. Como demuestra la guerra ruso-ucraniana, se necesita una gran profundidad adicional para apoyar a los países candidatos que están siendo amenazados o agredidos. Ese apoyo se canalizará probablemente a través de la UE y no de la OTAN.

Además, los europeos deben tomarse en serio sus necesidades expedicionarias. La Rapid Deployment Capacity (RDC) prevista por la UE de hasta 5.000 efectivos es claramente insuficiente para hacer frente a múltiples crisis. Los europeos necesitan una reserva mucho mayor de fuerzas expedicionarias robustas (de tierra, mar y aire), dotadas además con sus propios habilitadores, para hacer frente por sí mismos a todos los escenarios posibles en su amplia e inestable vecindad. Esto ha estado claro desde el principio de la PESD/PCSD, de ahí la Headline Goal de 1999 hablase de un cuerpo de ejército al que se sumarían los activos navales y aéreos necesarios. Sin embargo, a partir de 2004 los Estados miembros empezaron a pensar en sustituir este objetivo por dos battlegroups de entidad batallón, concebidos como elemento de respuesta rápida. En este sentido, si bien la RDC es un concepto modular e interesante, no deja de ser poco más que una idea sobre un papel, en tanto la Fuerza seguiría constando de apenas una agrupación táctica terrestre sin los necesarios habilitadores y complementos.

En relación con lo anterior, cabe recordar también que uno de los proyectos PESCO conceptualmente más prometedores, el EUFOR Crisis Response Operation Core (EUFOR CROC), iba en esa misma dirección; se espera que alcance pronto sus objetivos, así como el año de finalización del proyecto, aunque no haya generado una capacidad real. Al igual que ocurre en términos más generales con el conjunto de la PESCO, también en este caso parece haber ciertos elementos o inercias que provocan que la Unión Europea piensa en pequeño y no a lo grande.

Una fuerza expedicionaria europea creíble requiere que las naciones asignen brigadas enteras (y escuadrones aéreos, y buques…) y las adiestren como parte de un paquete de fuerzas (dentro del paquete global de fuerzas europeas) comunitario en el marco de maniobras multinacionales periódicas. No es necesario un esquema de reserva, sino, de nuevo, facilitadores europeos. Solo a partir de dicho paquete de fuerzas podrá generarse una fuerza a medida para operaciones específicas. La UE podría replantearse la RDC siguiendo estas líneas, aun sabiendo que la OTAN también contempla una Fuerza de Respuesta aliada expedicionaria. Lo importante es que las naciones europeas que puedan y quieran se organicen para que en caso de crisis puedan desplegarse con flexibilidad bajo cualquier bandera sin necesidad de medios no europeos.

En cuanto a la disuasión y defensa frente a las acciones híbridas: mientras no se cruce el umbral de la defensa colectiva, el primer actor en reaccionar será la propia UE, en tanto se utilizarán principalmente instrumentos civiles. No obstante, hay que determinar las implicaciones militares, como las capacidades cibernéticas, e integrarlas dentro de los objetivos generales de capacidades, todo lo cual requiere urgentemente de una doctrina global comunitaria.

El paquete de fuerzas europeo resultante no será propiedad de la UE ni de la OTAN, sino que estará formado por capacidades nacionales. Pero las naciones pueden optar por cooperar para construir dicho paquete y utilizar los instrumentos de la UE a tal fin. Es precisamente aquí en donde entra en juego la PESCO.

¿Un nuevo comienzo?

La PESCO podría ser el mecanismo central a través del cual los Estados miembros de la UE que deseen cooperar para alcanzar objetivos de capacidades los traduzcan en iniciativas concretas y dirijan toda la cooperación en materia de defensa dentro del marco de la UE, tanto en el marco de la PCSD como en el de la Comisión.

Estos objetivos incluyen los asignados a cada Aliado de la OTAN a través del NATO Defence Planning Process (NDPP)y, en particular, los objetivos adicionales que los Aliados europeos de la OTAN se fijan colectivamente para construir un paquete de fuerzas coherente dentro de la Alianza; los objetivos que implican la necesidad de apoyar militarmente a los países candidatos a la UE; y por la necesidad de una capacidad expedicionaria europea autónoma. El papel del CDP consistiría en especificar los tres últimos, complementando al NDPP pero sin duplicarlo. Juntos, estos objetivos constituyen el marco de la PESCO: nada que quede fuera de él debería poder llevar la etiqueta PESCO.

Dentro de este marco de objetivos, los Estados miembros podrían entonces optar por: 1) iniciar colectivamente la investigación destinada al desarrollo de nuevas tecnologías; 2) diseñar y construir nuevos sistemas; 3) adquirirlos. Y podrán optar bien por alumbrar capacidades multinacionales, asignando de forma permanente para ello unidades nacionales (brigadas, escuadrones, buques) como parte de formaciones más amplias (divisiones, alas, flotas), o bien permitiendo que opere como una sola unidad una capacidad compuesta por plataformas de propiedad nacional (drones, transporte aéreo, defensa aérea, ciberespacio, etc.).

Ya no habría distinción entre proyectos PESCO, proyectos del Fondo Europeo de Defensa y proyectos de doble etiqueta. En su lugar, todas las iniciativas colectivas relevantes y pertinentes en el marco de los objetivos recibirían la etiqueta PESCO. Algunas se ejecutarían a través del Fondo Europeo de Defensa y de otros instrumentos en manos de la Comisión o incluso a través de la Agencia Europea de Defensa (por ejemplo, los proyectos CAT B); en otros casos, serían llevados a cabo por agrupaciones de Estados miembros. De esta forma, no sería necesario ningún otro proyecto del Fondo Europeo de Defensa al margen de la PESCO. Los instrumentos y recursos de la UE deberían centrarse en el objetivo único de construir un paquete de fuerzas europeo coherente.

Esto implica, no obstante, que, además de los Estados miembros, todas las instituciones pertinentes se incluyan en la Secretaría de la PESCO y obtengan el derecho a proponer proyectos: el Estado Mayor de la UE, la Agencia Europea de Defensa y el Servicio Europeo de Acción Exterior. La Comisión también debería estar implicada. Así se garantizará que los Estados miembros se viesen obligados al menos a debatir todos los proyectos necesarios, aunque al final las capitales sean las que sigan decidiendo si se suman o no a alguna iniciativa. Al fin y al cabo, la experiencia ha demostrado que un proceso totalmente ascendente (bottom-up), basado únicamente en la iniciativa de los Estados miembros, no genera espontáneamente aquellas iniciativas necesarias para dar solución a todas las carencias prioritarias. Además, la recomendación de la Secretaría PESCO sobre si un proyecto propuesto por un Estado miembro encaja o no en la PESCO debería ser vinculante. Los Estados miembros podrían seguir emprendiendo un proyecto rechazado, por supuesto, pero no podría beneficiarse de la financiación de la UE ni utilizar la etiqueta PESCO, evitando así que esta siga siendo un cajón de sastre.

Dicho esto, la PESCO se beneficiaría enormemente de la existencia de una presidencia permanente; Un «Sr. o Sra. PESCO», antiguo ministro, que dirigiera el esfuerzo global para forjar un paquete de fuerzas coherente tendría más impacto que la figura de un «Comisario de Defensa» que se ocupara sólo de la dimensión industrial de la defensa.

Conclusión

«Dale una oportunidad a la PESCO» fue el lema escogido en 2017, ante el escepticismo hacia la enésima iniciativa de defensa de la UE. Un escepticismo que se demostró una vez más justificado, por desgracia, provocando que ahora nos encontremos ante la última oportunidad para la PESCO. Si los Estados miembros no consiguen reorientar la PESCO hacia lo que ellos mismos consideran más relevante para su defensa, quedará marginada.

Ciertamente, lo más relevante a día de hoy para los Estados miembros de la UE no es la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), sino la disuasión y la defensa a través de la OTAN. Ahora bien, si los instrumentos de los que disfruta la UE pueden ayudar a las naciones que la forman a alcanzar sus objetivos también en el marco de la OTAN, ¿por qué dudarlo? Deben hacerlo y basarse en esta idea para avanzar en los objetivos que conducirían a un paquete de fuerzas europeo completo y coherente. Veinticinco años después del inicio de la PCSD, ya va siendo hora.

Nota del editor: El presente artículo ha sido publicado en primer lugar en inglés por EGMONT – The Royal Institute for International Relations bajo el título «PESCO: The Last Chance».

Nota de los autores: Sven Biscop estuvo estrechamente implicado en el frustrado intento inicial de activar la PESCO en 2009-10, y después terminó por dudar de que dicha activación llegara a producirse. Su optimismo, cuando en 2017 se produjo, se ha visto seriamente cuestionada desde entonces dados los resultados cosechados por la PESCO. No obstante, nada de lo anterior impide a Beatriz Cózar Murillo completar una tesis doctoral sobre la PESCO bajo su supervisión y la del Prof. Dr. Guillem Colom Piella.