La Brújula Estratégica de la Unión Europea

La Brújula Estratégica de la Unión Europea es un documento clave en el devenir de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Después de un largo proceso de estudio y negociación, la que es la primera estrategia de defensa de la UE fue aprobada el pasado 21 de marzo, en un escenario marcado por la invasión rusa de Ucrania, iniciada cuando el texto ya había sido elaborado. Quizá por ello, la Brújula Estratégica nace hasta cierto punto desfasada y no es el documento más adecuado para encarar los desafíos futuros de la UE por más que se trate de un texto lo suficientemente comprehensivo. Hay que entender que era un «ahora o nunca» y que desde la perspectiva de Bruselas debía aprovecharse el impulso político para aprobar este texto en lugar de empezar de nuevo un proceso que ha ocupado años.

Tras dos años de trabajo bajo la batuta del Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Josep Borrell, y con la guerra de Ucrania en marcha, el Consejo aprobó el pasado 21 de marzo la Brújula Estratégica de la Unión Europea (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022).

Este documento viene a continuar los pasos iniciados por la Estrategia Global de la Unión Europea publicada en 2016 bajo el liderazgo de la entonces Alta Representante Federica Mogherini, y fija la hoja de ruta a seguir para reforzar la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE hasta 2030. Documento que además ha sido respaldado por el Consejo Europeo en la intensa, compleja y prolongada Cumbre de los días 24 y 25 de marzo (Conclusiones Consejo Europeo, 24 y 25 de marzo de 2022).

No obstante, como señalaba el propio Alto Representante, la Brújula Estratégica de la Unión Europea no es la respuesta a la Guerra en Ucrania, pero sí forma parte de esta (Servicio Europeo de Acción Exterior [SEAE], 21 de marzo de 2022). Además, admite que no podían imaginar cuando iniciaron el proceso que en el momento de su adopción estuviesen enfrentándose a retos como la guerra actual. Por tanto, y como se pondrá de relieve a lo largo de las próximas líneas, a la hora de analizar el documento es necesario hacerse las siguientes preguntas: ¿era un buen momento para adoptar la Brújula aunque estuviese previsto en el calendario? ¿Deberían haber apostado por un retraso en su adopción hasta esclarecer el escenario en el que nos movemos ahora y decidir cómo quieren los Estados miembros actuar?

Lo cierto es que la Brújula Estratégica tal y como ha quedado redactada establece un plan ambicioso pero realizable según los Estados miembros y que resultaría en un refuerzo de la Política de Seguridad y Defensa de aquí a 2030. Una política que ante un contexto más hostil debe cubrir todas las lagunas posibles y, al mismo tiempo, consolidarse y renovarse.

Por tanto, asumiendo la UE que vivimos en una era de competición entre potencias – cuestión que se ha destacado hasta en cuatro ocasiones en el documento – y que nos encontramos en un momento en el que se está produciendo un retorno hacia una política basada en las relaciones de poder, el tono de la Brújula se ha endurecido tras la agresión de Rusia a Ucrania en comparación con su primera versión filtrada en noviembre de 2021.

Ya en la propia introducción se pone de manifiesto que la UE debe asumir una mayor responsabilidad en lo concerniente a su propia seguridad, y que la Brújula será el camino para lograr tal objetivo. Gracias a la participación de veintidós departamentos en su confección se ha logrado un documento con un enfoque integral y distinto a otras hojas de ruta anteriores, que incluye lo siguiente (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022:

1. Una evaluación común del entorno estratégico, de las amenazas y los retos a los que se enfrentan los Estados miembros y sus repercusiones para la UE.
2. Aporta mayor coherencia y una unidad de propósito a las acciones ya emprendidas en el ámbito de la seguridad y la defensa.
3. Establece nuevas acciones y medios para:
4. Permitir actuar con mayor rapidez y decisión ante las crisis;
5. Defender nuestros intereses y proteger a los ciudadanos mediante el refuerzo de la capacidad de la UE para anticiparse a las amenazas y mitigarlas;
6. Fomentar la inversión y la innovación a fin de desarrollar conjuntamente las capacidades y tecnologías necesarias;
7. Estrechar la cooperación con los socios, en particular con las Naciones Unidas y la OTAN, para alcanzar los objetivos comunes.
8. Especifica objetivos y etapas claros para medir los avances.

Por tanto, en las siguientes líneas se presentará de un lado, una visión general del documento y, de otro, se abordarán cuestiones más concretas sobre el propio concepto de autonomía estratégica, acerca de los asuntos pendientes y también una reflexión sobre si la Brújula Estratégica de la Unión Europea llega en el momento oportuno.

¿Hacia dónde apunta la Brújula Estratégica de la Unión Europea?

Con el ánimo de suponer un salto cualitativo, la Brújula Estratégica de la Unión Europea tiene por objetivo llevar a cabo 12 acciones prioritarias divididas en cuatro ejes o las también llamadas “cestas”: “Actuar”, “Garantizar nuestra seguridad”, “Invertir” y “Trabajar de manera asociativa” que se desgranarán a continuación.

Actuar

Si la Unión Europea realmente pretende actuar, será necesario construir la casa por los cimientos. Lo mismo aplicaría a este análisis. En otras palabras, la cuestión que engarza el contexto presentado en el apartado 1 sobre “El mundo al que nos enfrentamos” y el eje relativo a “Actuar” está directamente relacionado con el concepto de autonomía estratégica per se. Un concepto que si bien está pendiente de definir en términos concretos, al menos en el caso de la Brújula Estratégica de la Unión Europea se ofrece una mayor aproximación al mismo.

En particular, con carácter previo a anunciar las tres áreas principales incluidas en la “cesta” de “Actuar” se establece que “Debemos ser capaces de actuar con rapidez y firmeza cada vez que se produzca una crisis, en colaboración con nuestros socios si es posible y solo cuando sea necesario”. (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022: 3). Además, fijan como requisitos la prontitud y la firmeza y se hace hincapié en que esta capacidad de actuar debe aplicarse a todos los ámbitos de operación de la UE: tierra, mar, aire, ciberespacio y espacio ultraterrestre. Sin embargo, cabe decir que la aproximación al concepto vendría más de la mano de las acciones concretas que se han fijado, que de los elementos concretos que aquí se destacan. Esto sería así ya que el Alto Representante había defendido en otras ocasiones la definición que hemos compartido unas líneas más atrás.

En relación con lo anterior, precisamente el documento señala que “la Unión debe ganar en rapidez, competencia y eficacia en su capacidad de decisión y actuación” de cara a reforzar las operaciones y misiones de la PCSD. Esta es una cuestión que está intrínsecamente relacionada con el proceso de toma de decisiones. De hecho, una de las reformas que se ha venido solicitando desde hace años es precisamente la de dotar al sistema de mayor flexibilidad a la hora de adoptar decisiones que atañen a asuntos en materia militar o de defensa. De este modo, si la UE necesita “más rapidez, firmeza y flexibilidad para llevar a cabo todo el espectro de misiones de gestión de crisis” (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022: 13) debe superarse la unanimidad como norma general.

Así se ha hecho constar también en las propuestas resultantes de la Conferencia sobre el Futuro de Europa (COFOE) (2022). En particular, la propuesta 21 establece que aquellas cuestiones que actualmente se deciden por unanimidad en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común pasen a decidirse normalmente por mayoría cualificada.

Sin embargo, ya en la Brújula Estratégica de la Unión Europea – y sin una reforma de los Tratados a la vista pese a que también se ha solicitado en la COFOE – se defiende la utilización de procedimientos de decisión más flexibles, así como la ampliación de las posibilidades de financiación de los costes comunes, incluidos los derivados de los ejercicios. De hecho, recientemente Estados miembros como Alemania se han mostrado a favor de pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada en política exterior (Siebold y Hovet, 29 de agosto) sobre todo teniendo en cuenta el número de candidatos oficiales a la membresía de la UE y cómo los vetos individuales podrían impedir el avance del bloque (por supuesto, siempre podría recurrirse a una cooperación reforzada, pero no sería lo óptimo en este ámbito).

Por ende, no solo se realiza una mayor aproximación al concepto de “autonomía estratégica”, sino que, además, comienzan a vislumbrarse alguno de los elementos que deben ser parte necesaria del mismo. No obstante lo anterior, esta construcción sigue siendo incompleta en tanto en cuanto en la Brújula Estratégica hay un gran concepto o elemento ausente: la disuasión.

Pese a que se ha una apuesta clara por “reforzar” la autonomía estratégica y se hable reiteradamente de prevenir y lograr estar en una posición que permita responder a diversas crisis y retos, no se hace ninguna referencia en el documento a las posibles acciones en materia de disuasión que vayan a emprenderse.

Asimismo, y de la mano con las posibles medidas que conduzcan al nacimiento de una política de disuasión en la UE, el melón nuclear también se ha dejado fuera de la mesa. Por supuesto, esta es posiblemente una de las cuestiones más controvertidas a nivel de los 27, precisamente por las distintas culturas estratégicas de cada Estado, así como por la propia percepción de los riesgos y amenazas.

Por más que hayan logrado adoptar la Brújula Estratégica de la Unión Europea, esta solo recoge puntos en común, por lo que contrariamente puede afirmarse que hay áreas en las que la divergencia de opiniones persiste.

Salvando las distancias, esta cuestión puede ilustrarse con un ejemplo reciente a raíz de la guerra en Ucrania: las medidas restrictivas dirigidas al sector energético. Una de las razones para no haber logrado hasta la fecha sanciones más contundentes como un embargo total a las exportaciones de gas de Rusia es simple y llanamente que cada Estado miembro de la UE posee un nivel de dependencia distinto respecto de los combustibles rusos.

En el ámbito nuclear, por supuesto, se entremezclan otra serie de factores determinantes que han podido conducir a no entrar en esta cuestión. Por ejemplo, la opinión pública en cada uno de los 27. Huelga decir que esta cuestión también se destacó en relación con las medidas energéticas, ya que todo lo adoptado en Bruselas posteriormente debe explicarse en casa.

En consecuencia, nos encontramos con una hoja de ruta ambiciosa, pero que flaquea en puntos como el que estamos abordando ahora. Por ir más lejos, se establece que “es ahora cuando tenemos que tomar medidas decisivas para garantizar nuestra libertad de acción” (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022: 12-13). Esta “libertad de acción” que se erige como uno de los principios básicos de la Estrategia, y que daría base y fundamento a la “autonomía estratégica” debe contemplar todos los ámbitos.

Así, si tal y como se afirma en la Brújula y se he venido defendiendo en contribuciones anteriores, estamos en una era de competición estratégica, ¿cómo no vamos a debatir y adoptar acciones en su caso relacionadas con una verdadera política de disuasión y los temas nucleares?

Ya se advirtió por algunos autores como Fiott (2020: 7-8) que en la Brújula Estratégica habría materias que se dejarían al margen al llevar a cabo la identificación y clasificación de las amenazas como, por ejemplo, lo concerniente a la disuasión nuclear. Efectivamente, así ha sido, pero carece de sentido dado que no puede concebirse la verdadera “autonomía estratégica” sin disuasión nuclear. Si de verdad, tal y como se afirma en la Brújula Estratégica, la UE debe poder actuar cuando sea necesario, eso implica actuar contra cualquiera contra el que sea necesario hacerlo y “cualquiera”, por definición, incluye a potencias nucleares como China o Rusia (Cózar-Murillo, 2022a).

Antes se hacía mención a que la aproximación al concepto viene más determinada en esta ocasión por las acciones concretas que se han propuesto llevar a cabo en cada uno de los distintos ejes de la Brújula Estratégica de la Unión Europea. En el caso de “Actuar”, las medidas que se proponen para “reforzar” la autonomía estratégica son las siguientes Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022 (p. 3):

• 1) Reforzar las misiones y operaciones civiles y militares de la PCSD a través de mandatos más sólidos y flexibles, promoviendo un proceso de toma de decisiones más rápido y ágil que al mismo tiempo garantice una mayor solidaridad financiera. También se reforzará la vertiente civil de la PCSD.

• 2) Crear una Capacidad de Despliegue Rápido de la UE que permita desplegar hasta 5.000 militares en entornos inciertos para distintos tipos de crisis.

• 3) Reforzar las estructuras de mando y control, en especial la Capacidad Militar de Planificación y Ejecución. Asimismo, mejorar la preparación y cooperación aumentando la movilidad militar y realizando ejercicios reales periódicos particularmente relacionados con la Capacidad de Despliegue Rápido.

De estos objetivos concretos relacionados entre sí, el segundo era de los más esperados después de que el Alto Representante, Josep Borrell, expresara su intención de sacar adelante la medida tras la retirada de tropas en Afganistán. No obstante, y para desconsuelo de muchos, el mismo Borrell afirma que “no quieren crear un ejército europeo”.

¿Qué se han propuesto por tanto? Realmente, se trata de una actualización y modificación de los ya existentes battlegroups o grupos de combate que nunca llegaron a desplegarse para convertirlos en una herramienta “más contundente y flexible”. En la Brújula Estratégica la “Capacidad de Despliegue Rápido de la UE” (EU Rapid Deployment Capacity, por su nombre en inglés) se presenta como la capacidad “que nos permitirá desplegar rápidamente una fuerza modular de hasta 5.000 militares que incluya componentes terrestres, aéreos y marítimos y los elementos de apoyo estratégicos necesarios” y que podrá emplearse “en diferentes etapas de una operación en un entorno incierto, como la entrada inicial o el refuerzo, o como fuera de reserva para proteger la salida” (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022: 14).

Si bien estos grupos de combate de la UE “muy modificados” contarán con un número mayor de efectivos que los battlegroups (hasta 1.500 militares), se puntualiza que “la creación de esta capacidad se basará en escenarios operativos centrados, en un principio, en operaciones de salvamento y evacuación, pero también en la etapa inicial de las operaciones de estabilización”.

Asimismo, los Estados se han comprometido a aumentar tanto la preparación como la disponibilidad de sus fuerzas armadas, dado que también deben tenerse en cuenta las acciones a llevar a cabo en el marco de la OTAN y no solo de la UE. Por tanto, proyectos como el de Movilidad Militar o Military Mobility promovido en el seno de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) – y teniendo en cuenta el escenario actual derivado de la guerra en Ucrania – seguirán ganando protagonismo.

Otro aspecto muy interesante relacionado con esta cuestión es precisamente el de la financiación. No es ningún secreto que una de las razones para no haber desplegado ningún battlegroup desde que alcanzaron la plena capacidad operativa era quién pagaría la factura. Por ende, habrá que prestar especial atención a la traducción en la práctica en la implementación de la Brújula de la llamada “solidaridad político y financiera”.

Asimismo, junto con el compromiso de su creación, en la Brújula se ofrece una hoja de ruta de modo que de cara a 2023 se espera que se realicen las primeras maniobras. Por tanto, a finales de 2022 está previsto que se adopte una decisión sobre los pasos futuros y las distintas modalidades, así como sobre la definición y acuerdo de los escenarios operativos.

En la Declaración resultante de la reunión de los ministros de Defensa de Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo el 6 de abril se destacaban ya algunas aportaciones concretas de determinados Estados (Ministerie van Defensie, 6 de abril de 2022). Países Bajos, por ejemplo, ha decidido que aportará una unidad de ejército integrada por 150 soldades, vehículos blindados Boxer y apoyo médico (con independencia del incremento en su participación en misiones de la UE).

Por otro lado, el mismo día en el que se adoptaba la Brújula Estratégica de la Unión Europea, la ministra de Defensa Christine Lambrecht afirmaba que comunicaría a sus homólogos que su país podía liderar la Capacidad de Despliegue Rápido en 2025. En la Declaración anterior, se confirma que Alemania será la nación líder en el año en el que esta debe alcanzar la plena operatividad.

Además, todo lo anterior está relacionado con otro de los deseos de los Estados miembros: activar el artículo 44 del Tratado de la Unión Europea. En virtud de esta previsión, se “podrá encomendar la realización de una misión a un grupo de Estados miembros que lo deseen y que dispongan de las capacidades necesarias para tal misión”.  Esto goza de especial relevancia habida cuenta de la experiencia que otras iniciativas nos brindan pese a su aun corta trayectoria y gracias a su flexibilidad. Por ejemplo, cabría preguntarse si el otorgamiento de este permiso – o encomienda según el artículo 44 del Tratado de la UE in fine – conducirá también al surgimiento de un nuevo grupo de pioneros, rezagados y disruptores en el seno de la UE al igual que estamos viendo con el caso de la PESCO (Cózar-Murillo, 2022b).

Todo parece apuntar a que efectivamente, surgirán nuevas dinámicas dentro de los Estados miembros, ya que no todos se aventuran rápidamente a involucrarse en las operaciones y misiones que la UE lleva a cabo. Por tanto, aquí también veremos esas coaliciones de voluntad o coalitions of the willing, es decir, se verá claramente qué países cuentan con una mayor voluntad política para emprender tales misiones y operaciones. No obstante, no todo se trata de voluntad política, ya que no todos los Estados poseen de entrada las mismas capacidades ni el mismo presupuesto dedicado a defensa. Más bien lo contrario, se parte de un escenario muy desigual y que obedece a razones puramente nacionales.

De hecho, estos nuevos posibles grupos, trinomios o incluso binomios que surjan a raíz de la implementación del artículo 44 podrían coincidir si no en su totalidad, sí en gran parte con las tendencias bajo el paraguas de la PESCO y, por ende, analizarse como otro caso de integración diferenciada dentro de la Unión Europea.

Garantizar nuestra seguridad

Para poder actuar y ejercer como garantes de la seguridad de los ciudadanos, no obstante, será necesario que conozcamos el mundo que nos rodea para poder “mejorar nuestra capacidad de anticipación a las amenazas”. En consecuencia, en esta “cesta” los Estados miembros han acordado una serie de medidas dirigidas precisamente a lograr una mayor “conciencia situacional” y “prospectiva estratégica” (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022 (21-29):

• 4) Impulsar las capacidades de inteligencia como, por ejemplo, el marco de la Capacidad Única de Análisis de Inteligencia de la UE (SIAC) de aquí a 2025.

• 5) Crear un conjunto de instrumentos de la UE (EU tool box, por su denominación en inglés) contra las amenazas híbridas que reúna diferentes herramientas para detectarlas y responder ante ellas. Asimismo, esto se combinará con el desarrollo de un conjunto de instrumentos específicos para hacer frente a la manipulación de información e la injerencia por parte de agentes extranjeros.

• 6) Continuar desarrollando la política de ciberdefensa de la UE con el propósito de estar mejor preparados ante los ciberataques y responder mejor a los que se cometan. Además, los Estados miembros se han comprometido a reforzar sus acciones en los ámbitos marítimo, aéreo y espacial. Para ello, ampliarán las presencias marítimas coordinadas a otras regiones como el Indo-Pacífico, y desarrollarán una estrategia espacial de la UE para la seguridad y la defensa.

En consecuencia, los objetivos en este ámbito están centrados en promover la ciberinteligencia y la ciberdiplomacia. Ya cuando se acometió el proceso de elaboración de la Brújula se le dio gran importancia al análisis de inteligencia, y sin perjuicio de que este se fuese modificando y adaptando a las nuevas circunstancias, cabe plantearse si no hubiese sido conveniente una revisión en profundidad de este a la luz de la Guerra de Ucrania y los efectos que está teniendo ya en la UE. En este sentido, si la UE reúne a la inteligencia de los 27 y en la mayoría de las capitales europeas no supieron predecir a Rusia, ¿qué habrán previsto respecto de otras posibles amenazas? Sin embargo, desde el 23 de mayo la UE cuenta con sus Conclusiones sobre el desarrollo de la postura cibernética de la Unión.

Por otro lado, la terminología es una cuestión importante dado que las palabras que se incluyen en este tipo de documentos han de ser aprobadas, incluso una por una. Si antes hacíamos referencia a que el término “autonomía estratégica” había quedado a un lado en la Brújula Estratégica, algunos de los términos más repetidos si no los que más son aquellos complementados con el adjetivo “híbrido/a” hasta mencionarse un total de 47 veces. Así, “amenazas híbridas” se repite en 33 ocasiones, “tácticas híbridas” en 5, “campañas híbridas” en 3, “ataques híbridos” en 2, y “conflictos híbridos”, “estrategias híbridas”, “actividades híbridas” y “resiliencia híbrida” 1 sola vez. Sin embargo, pese a la excesiva repetición de los términos no se ofrece ninguna definición de ninguno de ellos. Definiciones que contribuirían, por supuesto, a su identificación adecuada no solo por parte de la UE y sus Estados miembros, sino también de otros actores involucrados en la elaboración de políticas públicas.

De la misma forma, en esta “cesta” no solo se incluyen consideraciones acerca del análisis e inteligencia o el ámbito cibernético, sino también apartados relativos a la lucha contra el terrorismo, a promover el desarme, la no proliferación y el control de armamentos, y a mejorar la resiliencia ante el cambio climático, las catástrofes y las emergencias. Por ejemplo, en relación con estas áreas de actuación cabe destacar que en la versión inicial ni el terrorismo ni la no proliferación contaban con secciones propias, sino que estaban dispersas a lo largo del documento.

Invertir

Si los Estados miembros se ajustan a los compromisos asumidos en la Declaración de Versalles del 10 y 11 de marzo de 2022 (Consejo Europeo, 11 de marzo) el único camino es “incrementar y optimizar de manera decidida la inversión en capacidades de defensa y en tecnologías innovadoras tanto en el ámbito nacional como de la UE”.

De este modo, en esta “cesta” se hace hincapié en la necesidad de aumentar sustancialmente el gasto en defensa, pero poniendo gran parte del foco de atención en la inversión. Así, el objetivo no es otro que el de subsanar las carencias estratégicas que hayan sido detectadas y al mismo tiempo reducir las dependencias tecnológicas e industriales. En consecuencia, se estaría promoviendo, entre otras cosas, la superación de la fragmentación existente actualmente en los distintos mercados de defensa, reforzar la base industrial y tecnológica de defensa, y mejorar la seguridad del abastecimiento de la UE al reducir la vulnerabilidad de sus cadenas de valor (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022: 30). Esto último, además, estaría relacionado con la estrategia Global Gateway de la Comisión Europea, por lo que también ha de tenerse en cuenta para alinear todas las iniciativas. Tomando lo anterior como punto de partida, los Estados miembros han adoptado las siguientes acciones:

• 7) Incrementaremos y optimizaremos nuestro gasto en defensa y mejoraremos nuestro proceso de planificación y desarrollo de capacidades para afrontar mejor las realidades operativas y las nuevas amenazas y retos.

• 8) Buscaremos soluciones comunes que permitan desarrollar los elementos de apoyo estratégicos necesarios para nuestras misiones y operaciones, así como las capacidades de nueva generación en todos los ámbitos de operación, como las plataformas navales de alto nivel, los futuros sistemas aéreos de combate, las capacidades espaciales y los carros de combate.

• 9) Haremos pleno uso de la Cooperación Estructurada Permanente y del Fondo Europeo de Defensa para desarrollar conjuntamente capacidades militares de vanguardia, invertir en innovación tecnológica para la defensa y crear un nuevo centro de innovación en materia de defensa dentro de la Agencia Europea de Defensa.

De este modo, en comparación con el borrador filtrado de la Brújula Estratégica de la Unión Europea el 15 de noviembre de 2021 debe destacarse que como consecuencia de la agresión militar de Rusia contra Ucrania y de la Declaración de Versalles, finalmente se ha incluido un nuevo apartado sobre “gasto en defensa” en esta cesta.

Los tres puntos en los que se basa este objetivo serán de los que derive en cierto modo el resto de las metas establecidas en lo que respecta a invertir. En particular se prevé el incremento y optimización del gasto, la realización de un análisis de los déficits de inversión en materia de defensa, así como la creación de incentivos adicionales para estimular las inversiones colaborativas de los Estados miembros en capacidades estratégicas de defensa.

Dada la guerra en Ucrania, el fuerte deseo político de impulsar la política de defensa de la UE unido a los anuncios que se han realizado ya relativos a los incrementos del presupuesto asignado a defensa en los distintos Estados miembros, auguran otro punto de inflexión de la UE y de la PESC en general, y de la PCSD en particular.

A esto se suma que en el pasado 18 de mayo la Comisión Europea presentó el mapeo sobre las brechas de inversión en defensa que los Estados miembros le encomendaron realizar al firmar la Declaración de Versalles. En coordinación con la Agencia Europea de Defensa, el resultado de dicho análisis arrojó una brecha de inversión en defensa por valor de 160.000 millones de euros. Este es el montante que se hubiese gastado desde 2008 hasta 2022, invirtiendo lo mismo que con anterioridad a la crisis del euro. Con el fin de revertir esta tendencia se han planteado diversas medidas entre las que destaca la creación de una plataforma conjunta de adquisiciones y para la cual la Comisión Europea está lista para comprometer 500 millones de euros del presupuesto de la UE en los próximos dos años. Iniciativa destinada a incentivar la contratación conjunta por los Estados miembros y que debe entenderse en yuxtaposición a las tres prioridades urgentes para superar las brechas de capacidad: reponer las reservar, reemplazar los sistemas heredados de la época soviética y reforzar los sistemas de defensa aérea y antimisiles (Comisión Europea, 18 de mayo de 2022).

Sin embargo, la situación actual derivada de la agresión de Rusia contra Ucrania no debe hacernos pensar que todas las nuevas iniciativas y decisiones se deben única y exclusivamente a este hecho. Esto es así en tanto en cuanto la UE lleva seis años intentando reforzar sus capacidades de defensa. Prueba de ello son las iniciativas como el Fondo Europeo de Defensa (EDF), la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD) o la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO).

En lo que concierne a estas iniciativas, en estos momentos está en marcha la siguiente convocatoria del EDF que se verá acompañada del lanzamiento de la nueva convocatoria de proyectos PESCO durante el mes de julio de 2022. No obstante, tendremos que esperar hasta la primavera de 2023 para conocer los nuevos proyectos que se sumarán a los 60 que ya hay en marcha. Es importante también destacar la PESCO en este punto, ya que, los compromisos asumidos en el marco de este mecanismo son vinculantes. A modo de ejemplo, incrementar regularmente el presupuesto de defensa en términos reales o aumentar el porcentaje de gasto destinado a la investigación y la tecnología con el objetivo de acercarse al 2% del gasto total de defensa.

Del mismo modo, ambos instrumentos están relacionados, entre otras cosas, porque el EDF ofrece incentivos financieros a las industrias para fomentar la cooperación en materia de defensa. Así pues, los proyectos PESCO pueden beneficiarse de un aumento de un 10% adicional de la cofinanciación, lo que podría suponer lograr hasta el 50% de la financiación.

Por ende, los proyectos PESCO para contribuir efectivamente al desarrollo de las capacidades de defensa de las que necesita dotarse la Unión Europea – no sus Estados miembros – deberán tener en cuenta no solo el escenario internacional actual y las consecuencias de la guerra en Ucrania, sino también todo lo previsto en la Brújula Estratégica, el resultado del mapeo de las brechas de inversión, el Plan de Desarrollo de Capacidades -cuyo proceso de revisión ya se ha iniciado (EDA, 23 de junio de 2022)-, y los segundos resultados de la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD). Además, por si lo anterior no fuese una ardua tarea en pro de la coherencia del sistema, también deberían tomarse en consideración las áreas prioritarias establecidas en la convocatoria de los proyectos del Fondo Europeo de Defensa, así como los proyectos que ya están en curso. En suma, todas estas iniciativas permitirán a su vez el desarrollo de la Base Industrial y Tecnológica de la Defensa europea.

Puede destacarse que la Brújula Estratégica está en fase de implementación y prueba de ello es que ya se ha creado el Centro para la Innovación en Defensa de la UE (HEDI, por sus siglas en inglés) dentro de la propia Agencia Europea de Defensa (17 de mayo de 2022). La idea que subyace tal y como se presentaba en la Brújula es la de trabajar de manera asociativa con la Comisión Europea para aprovechar las sinergias con sus líneas de trabajo conexas tales como el Plan de Innovación en materia de defensa. Igualmente, reforzará las actividades actuales de innovación de la Agencia, sirviendo de catalizador y amplificador de las iniciativas ya existentes y las nuevas que puedan surgir. De otro lado, también garantizará la coherencia de los resultados con las iniciativas en el marco de la OTAN, como el Acelerador de Innovación de Defensa para el Atlántico Norte (DIANA).

Sin embargo, si se desea lograr la plena coherencia y el apostar por inversiones que logren el llamado “nivel de ambición” o que hagan que la UE sea más competitiva en la arena internacional, ello pasará por tener un debate acerca de qué proyectos son los verdaderamente importantes y necesarios sin que intervengan los propios intereses de los Estados miembros. En otras palabras, quizá sea necesario fusionar o, incluso, cancelar algunos proyectos para invertir donde verdaderamente es necesario en estos momentos para la UE y no atendiendo a las necesidades y presiones industriales de los distintos países.

Además, otra cuestión interesante y relacionado con todo lo anterior es que la planificación y el desarrollo de capacidades de defensa de la UE – no únicamente en el marco de la PESCO – debe estar en sintonía con lo estipulado en el Headline Goal u Objetivo Principal. Si bien en un primer momento, los Estados miembros se mostraban reacios a su revisión, en la Brújula Estratégica se han comprometido a revisar los escenarios de planificación de capacidades del proceso del Objetivo Principal “a fin de que reflejen mejor las capacidades operativas y la prospectiva estratégica y de que proporcionen las capacidades necesarias para las misiones y operaciones de la PCSD” (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022: 31).

Del mismo modo, como se señala en la propia Brújula Estratégica resulta necesario que todas las iniciativas, y los instrumentos de la UE para la planificación y el desarrollo de capacidades se reflejen en la planificación nacional de la defensa que realice cada uno de los Estados miembros. Todo ello, máxime cuando los procesos y acciones que se lleven a cabo en el seno de la UE deben realizarse de manera complementaria y coherente con los que se realicen en el marco de la OTAN.

En otro orden de cosas y sin ánimo de entrar a valorar de manera pormenorizada todos y cada uno de los temas que se tocan en esta cesta, quizá una de las cuestiones más interesantes es la del acceso a la financiación y los incentivos para los Estados. Con el objetivo de poder desarrollar las capacidades de defensa necesarias uno de los obstáculos a sortear es el de la financiación. Es por ello que los Estados miembros han acordado de aquí a 2023 tomar medidas que tengan como propósito promover y facilitar el acceso de la industria de defensa a la financiación privada. En particular, prevén hacer “el mejor uso posible” del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

En lo que respecta a los incentivos, estos estarían dirigidos a fomentar las inversiones colaborativas de los Estados miembros tanto en proyectos conjuntos como en la adquisición conjunta de capacidades de defensa que hayan sido desarrolladas de manera colaborativa en el seno de la UE. Por el momento, se han propuesto articular tres medidas concretas (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022 (36-37):

• Trabajar hasta principios de 2023 en una propuesta de la Comisión Europea que permita una exención del IVA para apoyar la adquisición conjunta y la copropiedad de capacidades de defensa desarrolladas de manera colaborativa dentro de la UE.

• Trabajar hasta mediados de 2023 sobre las propuestas que se presentarán relacionadas con nuevas soluciones de financiación que faciliten la adquisición conjunta por los Estados miembros de capacidades estratégicas de defensa de la Unión.

• Una vez se conozcan los resultados de la evaluación intermedia del Fondo Europeo de Defensa (EDF), trabajarán sobre una posible modificación del Reglamento por el que se establece el Fondo. El objetivo sería el de ajustar y reforzar el sistema de bonificación en él previsto en aquellos casos en los que los Estados miembros asuman como compromiso adquirir conjuntamente o tener en copropiedad las capacidades de defensa en fase de desarrollo.

De hecho, en relación con el Fondo Europeo de Defensa cabría esperar que se aumentase su dotación presupuestaria para próximos ejercicios como consecuencia de los nuevos compromisos asumidos. No obstante, también debe subrayarse que no todos los compromisos asumidos son nuevos, ya que muchos responden a los anteriormente adoptados en relación con la PESCO en el mismo momento de su activación (Decisión (PESC) 2017/2315 del Consejo de 14 de diciembre de 2017).

Trabajar de manera asociativa

Como firme defensora del orden internacional basado en normas y el multilateralismo efectivo, la Unión Europea dedica la cuarta cesta de la Brújula Estratégica a las asociaciones o partnerships. De este modo, bajo el título “Trabajar de manera asociativa” la UE se muestra determinada a intensificar su cooperación con distintos socios con el fin de hacer frente a las amenazas y retos comunes. Teniendo en consideración lo anterior, las acciones a llevar a cabo -que después se concretan en el documento- son las siguientes (Consejo de la Unión Europea, 21 de marzo de 2022 (39-46):

• 10) Reforzar las asociaciones estratégicas con la OTAN y las Naciones Unidas, e intensificar la cooperación con socios regionales como la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), la Unión Africana (UA) y la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN).

• 11) Impulsar la cooperación con socios bilaterales con los que la UE comparte valores e intereses. A saber: Estados Unidos, Noruega, Canadá, Reino Unido y Japón. A esto se suma el desarrollo de “asociaciones adaptadas” en los Balcanes Occidentales, la vecindad oriental y meridional, África, Asia y América Latina.

• 12) Desarrollar un Foro de Asociación de la UE para la Seguridad y la Defensa en el que puedan colaborar de manera más estrecha y eficaz con los socios y así hacer frente a retos comunes.  

Por consiguiente, y como es lógico, la Unión Europea aborda esta materia en la Brújula Estratégica atendiendo a tres niveles claramente diferenciados: multinacional, regional y bilateral. En primer lugar, en el plano multilateral el socio por excelencia es la OTAN con quien la UE se ha propuesto reforzar, profundizar y ampliar aún más su asociación estratégica. Ahora más que nunca ambas organizaciones están tratando de alinearse debido a la respuesta conjunta que se está ofreciendo a la guerra en Ucrania. Igualmente, la UE insiste en la necesidad de cooperar en especial en nuevas líneas de trabajo como las tecnologías emergentes y disruptivas, el clima y la defensa, y el espacio ultraterrestre.

Además, hay que tener en cuenta que esta alineación y la siempre deseada complementariedad con la OTAN, es posible porque todos los Estados miembros de la UE con la salvedad de Austria, Chipre, Irlanda y Malta son miembros de la OTAN. En el caso de Finlandia y Suecia, pese a no ser miembros de la Alianza, el día 18 de mayo entregaron en mano sus respectivas peticiones formales de adhesión (OTAN, 18 de mayo de 2022). Por tanto, en estos momentos están a la espera de que se les conceda el estatus de miembro toda vez que ya analizaron los cambios en sus políticas de seguridad a raíz de la invasión de Rusia en Ucrania.

Todo ello teniendo en cuenta que se acerca la Cumbre de Madrid en junio en la que se adoptará el nuevo concepto estratégico de la Alianza. Dado que la Brújula Estratégica de la Unión Europea se acordó en marzo, y que la mayoría de los Estados miembros también lo son de la OTAN, cabría esperar un alineamiento entre ambos documentos.

No obstante, en el marco de Naciones Unidas la UE también se ha propuesto trabajar en las nuevas prioridades de cooperación identificadas para el periodo 2022-2024 centrándose en su labor conjunta respecto de la realización de análisis prospectivos, reforzar aún más la coordinación y cooperación política y operativa, pero también el intercambio de información. En relación con esto último, por ejemplo, a través del Centro de Satélites de la UE (EU SatCen) situado en la Base Aérea de Torrejón de Ardoz (Madrid).

Como ya se ha apuntado anteriormente, a nivel regional el foco de atención se ha puesto en profundizar el diálogo político y reforzar la cooperación con la OSCE, la UA y la ASEAN. Concretamente, en el caso de la Unión Africana la Unión Europea seguirá apostando por la formación, desarrollo de capacidades y ampliación de las operaciones de paz dirigidas de manera autónoma por África. Para ello, la Unión Europea seguirá haciendo uso de sus misiones y medidas de asistencia como el Fondo Europeo de Ayuda a la Paz (European Peace Facility, EPF, por su nombre en inglés), pero también intentando lograr una mayor coordinación entre los niveles de planificación y ejecución de las operaciones.

En este punto puede subrayarse que se han ampliado las referencias a la Unión Africana en la versión definitiva de la Brújula Estratégica de la Unión Europea y que en estos últimos meses también se ha suministrado más ayuda a través del EPF. Por ejemplo, un mes después de la adopción de la Brújula, el Consejo adoptó una Decisión por la que se establece una medida de asistencia trienal a través del Fondo Europeo de Ayuda a la Paz para respaldar a la Unión Africana por valor de 600 millones de euros para el periodo 2022-2024. Con esta ayuda se pretende seguir apoyando las operaciones de apoyo a la paz con liderazgo africano, pero también seguir aportando a la Fuerza Multinacional Conjunta contra Boko Haram. También el mismo día el Consejo aumentó la ayuda destinada a las fuerzas armadas de Mozambique elevando el total del apoyo a 89 millones de euros.

De hecho, a través de este Fondo se ha canalizado la compra y envío conjunto de armamento a Ucrania por primera vez en la historia de la Unión Europea. Hasta la fecha, los Estados miembros han acordado destinar 2.000 millones de euros en ayuda militar tanto letal como no letal (por ejemplo, combustible, chalecos o botiquines de primeros auxilios) con independencia de sus aportaciones a nivel bilateral.

Precisamente la UE también está tratando de estrechar sus lazos a nivel bilateral con diversos socios, principalmente con los Estados Unidos. Un ejemplo de ello es que además del posible refuerzo de la cooperación en seguridad y defensa, la UE ha elegido a EE. UU. como uno de los grandes proveedores de suministros energéticos a fin de poder deshacerse de la dependencia rusa, pero también en materia tecnológica y digital se está intensificando el diálogo. También los Estados miembros se han propuesto ampliar su cooperación con Noruega y Canadá – que ya forman parte, por ejemplo, del proyecto PESCO “Movilidad Militar” y, del mismo modo, se muestran dispuestos a colaborar con Reino Unido en el campo de la seguridad y la defensa. Debe recordarse que esta materia se dejó fuera de la mesa de negociaciones cuando se trataba de articular un acuerdo sobre las relaciones futuras, por lo que no hay un marco definido para la cooperación si bien se entiende que esta se producirá de manera ad hoc y en base a circunstancias concretas.

Pese a la importancia sabida de estos países, la UE también tiene un especial interés en reforzar el diálogo en este ámbito con los socios del Indo-Pacífico y de América Latina, pero más especialmente con los de los Balcanes Occidentales, de las vecindades oriental y meridional. En relación con estos últimos, y teniendo en cuenta que algunos de estos países ya han comenzado su andadura hacia la adhesión a la UE y/o pertenecen a la Asociación Oriental, el nivel de cooperación con cada uno de ellos es distinto. Entre otras cuestiones, la UE tratará de ayudarles a desarrollar su resiliencia, y reforzar la cooperación para hacer frente a los “ataques híbridos” y las ciberamenazas. También anuncia que no solo hará uso de instrumentos como el de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional, sino que recurrirán más asiduamente al Fondo Europeo de Ayuda a la Paz para poder potenciar el desarrollo de capacidades de estos países.

Además de todo lo anterior, en la Brújula Estratégica se incluye una iniciativa novedosa para reunir a socios multilaterales, regionales y bilaterales bajo un mismo formato. Se trataría de la celebración de la primera reunión bienal del Foro de Asociación de la UE para la Seguridad y la Defensa.

Consideraciones finales

La Brújula Estratégica de la Unión Europea ha sido calificada como un “libro blanco”, pero lo cierto es que es mucho más que eso. De momento, es la estrategia más ambiciosa y concreta que la Unión Europea ha aprobado en materia de defensa.

La Estrategia Global de la UE de 2016 sí era mucho más general y el Libro blanco sobre defensa de junio de 2017 también al prever los posibles escenarios en los que nos moveríamos de cara a 2025. También es cierto que la Brújula puede ser ambas cosas una estrategia y un libro blanco, pero que se ha concretado en objetivos y metas temporales claras. Contrariamente, no puede identificarse con una Gran Estrategia.

De otro lado, pese a que pueda pensarse que su adopción ha sido como consecuencia de la situación en Ucrania, lo cierto es que el día 21 de marzo de 2022 llevaba meses marcado en las agendas europeas y especialmente en la de la Presidencia francesa del Consejo. De este modo, aunque el escenario en Europa haya cambiado decidieron continuar con el plan establecido y apostar por la aprobación de la Brújula sin permitir que la guerra supusiera un retraso en el proceso.

Sin embargo, esto lleva a plantearse, ¿si el escenario en el que nos movemos ha cambiado no debería haberse apostado por un retraso controlado para la adopción del documento? Pueden -y deben- contemplarse ambas caras de la moneda.

De un lado, se podría haber apostado por un retraso controlado. Es decir, que no se dilatase excesivamente en el tiempo con el objetivo de garantizar que el análisis de amenazas no estuviese parcial o totalmente obsoleto, ya que se realizó en 2020. Sin perjuicio de que posteriormente se haya actualizado y de que no se está afirmando que todo el análisis de inteligencia haya resultado ineficaz, si las circunstancias actuales han supuesto un auténtico terremoto para la UE y otros Estados occidentales quizá en una acción de prudencia el retraso debía haberse contemplado.  

De hecho, ya en noviembre de 2021 y en enero de 2022 al Alto Representante Josep Borrell le tildaban de exagerado cuando decía abiertamente que la Unión Europea y Europa estaban en peligro (SEAE, 25 de enero de 2021) , y no únicamente por las tensiones crecientes entre Rusia y Ucrania, sino también por la debilitación del sistema multinacional, el giro hacia el Indo-Pacífico o las “guerras invisibles” (por ejemplo, relativas a energía, vacunas, etc.).

Por tanto, ¿estábamos ante un análisis de amenazas que tampoco preveía que en pleno siglo XXI era posible tener otra guerra convencional de alta intensidad en Europa? En otras palabras, ¿el análisis de amenazas preveía la situación real que podría darse entre Rusia y Ucrania ante el aumento de las tensiones? Desafortunadamente, son cuestiones que quedarán en el aire pues por razones obvias el análisis de amenazas de manera pormenorizada no se ha hecho público. También puede destacarse en este punto que apenas ha habido debate en las capitales europeas sobre la Brújula Estratégica, si bien ha habido casos aislados de países que se han mostrado muy activos en esta materia como, por ejemplo, Países Bajos. 

De otro, un retraso en la fecha de su adopción podría haber conllevado que se perdiese ese momentum, corriendo el riesgode que los nuevos equilibrios de poder que surgirán en la Unión Europea ocasionasen una mayor disparidad de opiniones sobre el contenido de la Brújula.

Por consiguiente, pese a que la fecha de adopción estuviese fijada con anterioridad en el calendario, se ha aprovechado en beneficio de la Unión Europea y de sus Estados miembros la situación ocasionada por la guerra en Ucrania y las consecuencias que lleva aparejada. Un ejemplo de haber aprovechado también este momento para dar un mayor impulso a la política de defensa es la Declaración de Versalles anteriormente comentada.

Probablemente, una vez se detenga el conflicto y comiencen a materializarse anuncios como los relativos a los aumentos del gasto en defensa en los distintos Estados miembros, así como a sufrirse de manera asimétrica las consecuencias de las sanciones a Rusia cabe esperar que surjan brechas u opiniones divergentes. En otras palabras, ante la agresión de Rusia a Ucrania la respuesta ha sido unánime, firme y se han mostrado unidos (obviando aquellos posibles obstáculos a sortear ante la postura de algunos Estados miembros respecto del embargo sobre el petróleo ruso, por ejemplo), pero eso no hace que las disparidades entre los Estados miembros y su distinta forma de concebir en este caso la defensa nacional y de la UE hayan desaparecido, ni que en cuestión de meses todos se hayan alineado por completo.

En consecuencia, se ha aprovechado el clima de unión, celeridad y solidaridad al estar la UE y sus Estados miembros enfrentándose a una crisis simétrica, pero que también es asimétrica si atendemos, por ejemplo, a la dependencia de cada uno de los países respecto de los combustibles rusos.

Por tanto, rompiendo una lanza a favor de la Unión Europea, puede que lo más acertado haya sido aprovechar el impulso y voluntad políticas, para promover un verdadero refuerzo de la política de Defensa de la UE. De haber esperado, teniendo en cuenta las experiencias previas, los cambios de poder que se avecinan y la postura que cada Estado miembro adopte frente a las posibles amenazas, entre otras, el debate sobre la Brújula Estratégica podría haberse tornado inmanejable.

En este sentido, la UE de hoy no es la de hace unos meses tampoco ni la aproximación que está haciendo y hará de los problemas seguirá las dinámicas anteriores. La política del “deeply concerned” no desaparecerá, pero gracias a la guerra de Ucrania ha pasado a un segundo plano porque la UE ha decidido actuar y hacerlo además con contundencia.

Sin embargo, pese a lo que pueda pensarse y más allá de «evitar los metadebates» -como, por ejemplo, el de la propia definición de «autonomía estratégica»-, en la Brújula Estratégica de la Unión Europea hay un tema crucial que aún no se ha debatido; el de la disuasión nuclear. Si antes de la Guerra se trataba de un debate fundamental porque las decisiones en esta materia también permitirán perfilar a la UE del futuro, ahora se ha tornado crucial.

Es cierto que desde el inicio de la agresión rusa hemos visto a la UE empezar a hablar el lenguaje del poder, intentando primar el poder coercitivo sobre su tradicional poder normativo. Sin embargo, las sanciones por sí solas serán insuficientes – recuérdese que la UE había impuesto sanciones a Rusia, por ejemplo, tras la anexión ilegal de Crimea – de ahí que haya que replantearse en qué capacidades de defensa invertir y cuáles desarrollar, pero teniendo en cuenta que un elemento diferenciador es el de la disuasión. Este es el tema tabú por excelencia en esta materia, pero no solo a nivel de la Unión Europea, sino también en sus capitales. De hecho, por el momento, únicamente los Estados bálticos, especialmente Estonia, han sacado a relucir esta cuestión.

Esto nos lleva directamente a las sanciones, una de las grandes herramientas al servicio de la UE hasta la fecha. Pese a su contundencia, lo cierto es que pueden llegar a ser tan insuficientes, como demuestra el caso de Rusia, que países como China podrían prepararse para llegado el caso hacer frente a una respuesta contundente de la UE conociendo los límites a los que está sujeta. Todo ello por no entrar en que el aislamiento de otras potencias conduce a la creación de bloques autárquicos, lo que choca con la apuesta de la UE por un orden internacional multilateral. De hecho, como estamos viendo, Rusia está siendo desenganchada del sistema por la fuerza y sin que los efectos sobre su economía se hayan dejado sentir demasiado por el momento, lo que obliga a cuestionarse si no la herramienta en sí, sí el diseño de las sanciones adoptadas y las posibles mejoras de cara al futuro.

Dicho todo lo anterior y teniendo en mente el mundo que viene, solo cabe esperar que estos nuevos intentos por reforzar la Política Común de Seguridad y Defensa, especialmente las capacidades de los 27, no caigan en saco roto por divisiones de política interna de los Estados miembros. Así, como decía Josep Borrell cuando le preguntaban que por qué debíamos creer que la Brújula Estratégica de la Unión Europea es un documento distinto a todos los anteriores, respondía que, al menos, le otorgásemos el beneficio de la duda.  

Bibliografía

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