Sanciones de la Unión Europea a Rusia

Una semana desde que comenzase la guerra de Ucrania ya están en fase de implementación tres paquetes de sanciones de la Unión Europea a Rusia. Sanciones que sientan un precedente pues no solo se refieren a medidas restrictivas de carácter económico y también dirigidas a individuos, entidades y organismos. Como se detallará, uno de los principales hitos de los últimos días es la compra y financiación de armamento por parte de la Unión Europea para suministrarlo a Ucrania. Todas estas sanciones de la Unión Europea a Rusia debido a su contundencia y magnitud podrán marcar un nuevo devenir en la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).

Podríamos decir que las palabras de Robert Schuman inspiradas en las ideas de Jean Monnet vuelven a cobrar todo su sentido. Suelen hacerlo sobre todo en tiempos de crisis, tumultuosos, de caos y en los que la Unión Europea debe actuar. Además, con suma rapidez.

A lo largo de las siguientes líneas, invito al lector a que tome tres ejemplos como referencia, muy distintos entre sí y también distintos con la situación actual, pero que permitirán entender algunas de las ideas que aquí se presentan.

De un lado, recuérdense las distintas posturas nacionales cuando estalló la crisis económica y los distintos paquetes de medidas que se adoptaron gracias a la vertiente intergubernamental de la Organización. Además, medida que no satisfacían ni convencían a todo el bloque por igual. De otro, puede referirse la mal llamada crisis de refugiados del año 2015 y las soluciones que se ofrecieron. Por tanto, una crisis humanitaria. Igualmente, medidas que no satisfacían a todos los Estados miembros por igual y que permitió ver, entre otras cosas, la brecha entre norte-sur más acuciada y los efectos del populismo en Europa (por ejemplo, caso húngaro e italiano).

Por último, el tercer ejemplo, se refiere como no puede ser de otro modo a la actual crisis sanitaria. La llegada inesperada del covid-19 ocasionó enfrentarse ahora sí a una crisis simétrica – no asimétrica como en el caso de las dos anteriores – y que requería ofrecer a la ciudadanía soluciones reales, eficaces y sobre todo, mostrar haber aprendido la lección. Prueba de ello, ha sido el nacimiento del instrumento Next Generation EU y el aumento del presupuesto cubriendo áreas – sobre todo relativas al pilar social – que de no haber sido por el covid-19 habrían seguido estancadas en los distintos debates nacionales.

Por tanto, ejemplos que refieren tres crisis distintas y en las que las competencias que posee la Unión al respecto también difieren. Este hecho será muy importante a la hora de ser críticos con la Unión Europea, pero también siendo conscientes del margen de actuación del que dispone. No obstante, no es el propósito de este artículo analizar las experiencias pasadas, sino tenerlas en mente pues son prueba también del aprendizaje continuo en el que se ve sumida la Unión Europea.

Ahora nos encontramos con una crisis también distinta pues se trata de una crisis “geopolítica” o “de política exterior” derivada de la invasión de un Estado soberano e independiente por parte de otro Estado también soberano e independiente.

Con carácter previo a abordar las medidas adoptadas por la Unión Europea en detalle, cabe decir que el ritmo de la actividad en las Instituciones se ha incrementado exponencialmente en consonancia con la gravedad de la situación. A modo de resumen, a día 2 de marzo de 2022 podemos decir que desde que Rusia reconoció la independencia de las provincias de Luhansk y Donetsk el pasado 21 de febrero, se han realizado:

• Cuatro reuniones del Consejo de Asuntos Exteriores

• Reunión del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior

• Reunión extraordinaria del Consejo Europeo

• Reunión con los ministros europeos competentes en materia energética

• Videoconferencia informal de asuntos exteriores con los ministros de defensa

• Pleno extraordinario del Parlamento Europeo

A esto se unen decenas de declaraciones institucionales, tanto individuales por parte de los líderes de cada Institución, como conjuntas entre ellos, pero también con la OTAN, por ejemplo. Igualmente, a esto deben unirse las reuniones ya convocadas para los próximos días. A saber, Consejo de Asuntos Generales y Consejo de Justicia y Asuntos de Interior, ambos convocados para los días 3 y 4 de marzo, pero también destacable la reunión informal de los Jefes de Estado o de Gobierno que tendrá lugar los días 10 y 11 de marzo.

Fruto de todas las reuniones y conversaciones mantenida han fructificado tres paquetes de medidas restrictivas o más comúnmente conocidas como las sanciones de la Unión Europea a Rusia (Consejo de la UE, Medidas restrictivas de la UE en respuesta a la crisis de Ucrania). No obstante, esto no significa que la vía diplomática se haya abandonado o no se siga apostando por esta vía para lograr el fin del conflicto o, al menos, por el momento una tregua mientras las delegaciones ucraniana y rusa se sientan a negociar. Por ejemplo, se insta a Rusia para revoque el reconocimiento de las dos provincias y que retome las conversaciones, por ejemplo, en el seno del Cuarteto de Normandía y del Grupo de Contacto Tripartito.

A continuación, al igual que hemos venido realizando con los reportes explicando lo ocurrido durante la jornada de cada día de esta guerra, se presentarán de manera cronológica la respuesta de la Unión Europea hasta el momento de publicar este artículo. Se trata de ofrecer una panorámica, pero en las siguientes líneas no se realizarán análisis de prospectiva, por dos razones. En primer lugar, se trata de un conflicto abierto y segundo, las consecuencias de las sanciones de la Unión Europea, así como el mantenimiento prolongado del mismo nivel de voluntad política solo podrá analizarse a corto y medio plazo una vez se de por finalizada la guerra.

Sanciones europeas previas a la invasión

Pese a que hayan pasado ocho años desde la anexión ilegal de la península de Crimea por parte de la Federación de Rusia, no debe obviarse el hecho de que la Unión Europea ha ido imponiendo nuevas medidas restrictivas – y también prorrogando las anteriores – de manera progresiva a lo largo de todos estos años. Estas sanciones de la Unión Europea a Rusia abarcan un amplio espectro, desde las medidas diplomáticas a las restricciones a la cooperación económica pasando por medidas restrictivas individuales (inmovilización de bienes y restricciones de viaje) y restricciones a las relaciones económicas con Crimea y Sebastopol.

El pasado 13 de enero, como resultado de la última evaluación del estado de la aplicación de los Acuerdos de Minsk en el Consejo Europeo de diciembre, y ante las fuertes tensiones y el temor de una mayor desestabilización en Ucrania, las sanciones de la Unión Europea de carácter económico existentes se renovaron. En particular, prorrogó por otros seis meses las medidas restrictivas que se estaban aplicando a determinados sectores económicos de la Federación de Rusia (Consejo de la UE, 13 de enero de 2022). Entre estas figuran aquellas relativas a limitar el acceso a los mercados de capital primario y secundario de la UE para determinados bancos y empresas rusos, prohibiciones de exportación, importación o transferencia, directas o indirectas, de todo material relacionado con la defensa, prohibición de productos de doble uso para uso militar o usuarios finales militares en Rusia, limitación de acceso a tecnologías sensibles relacionadas con el sector energético, etc.

Una semana después, el 21 de febrero el Consejo adopta medidas restrictivas dentro del marco que se encontraba en vigor contra otras cinco personas miembros de la Duma de la Federación de Rusia al considerar que están apoyando y poniendo en prácticas políticas “que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania” (Consejo de la UE, 21 de febrero de 2022).

Así, tras la inclusión de las citadas personas, la lista total de medidas restrictivas de la UE incluye un total de 193 personas y 48 entidades que verán congelados sus activos y estarán sujetos a la prohibición de viajar que les impide entrar en la UE o transitar por ella.

Este día coincide con el del reconocimiento por parte de Rusia de las provincias ucranianas de Donetsk y Luhansk, y de este acontecimiento se deriva lo que puede denominarse “el primer paquete de sanciones de la Unión Europea a Rusia”.

El primer paquete de sanciones de la Unión Europea

El 23 de febrero, apenas 48 horas después del reconocimiento por parte de Rusia de las zonas no controladas por el gobierno de las provincias de Donetsk y Luhansk y el envío de tropas rusas a la región, se adopta el primer paquete de sanciones de la Unión Europea para responder a la situación (Consejo de la UE, 23 de febrero de 2022).

Este primer paquete se articula en tres ejes:

• Medidas restrictivas selectivas. Por un lado, la UE amplía las sanciones selectivas contra 351 miembros de la Duma de la Federación Rusa que votaron el día 15 de febrero a favor del reconocimiento de las autoproclamadas «repúblicas». Por otro, impone sanciones selectivas a 27 personas y entidades de alto nivel entre los que figuran miembros del gobierno, bancos, empresarios u oligarcas, oficiales militares, así como personas responsables de emprender una guerra de desinformación contra Ucrania. Estas medidas se traducen en la inmovilización de bienes y la prohibición de poner fondos a disposición de los enlistados.

• Restricciones a las relaciones económicas con las zonas de las provincias de Donetsk y Luhansk no controladas por el Gobierno. Como señala el Consejo, esto se traduce en la prohibición de importación de bienes ambas provincias, restricciones a las actividades comerciales y a las inversiones relacionadas con determinados sectores económicos. También se traduce en la prohibición de prestar servicios turísticos y de exportar determinados bienes y tecnologías.

• Restricciones financieras. El Consejo opta por restringir el acceso de Rusia a los mercados y servicios financieros y de capitales de la UE a través de una prohibición sectorial dirigida a la Federación de Rusia, a su Gobierno y a su Banco Central.

Por lo tanto, tras este primer paquete las sanciones de la Unión Europea relativas a las violaciones de la integridad territorial de Ucrania se dirigen a un total de 555 personas y 52 entidades (DOUE L 0421, 23 de febrero de 2022).

Al mismo tiempo que se hacían públicas las sanciones, el Presidente del Consejo Europeo Charles Michel invitaba a los dirigentes de la UE para una reunión extraordinaria presencial del Consejo Europeo en la tarde-noche del día siguiente.

24 de febrero: inicio de la invasión y primeras reacciones

Sin embargo, con carácter previo a la reunión extraordinaria de los Jefes de Estado y de Gobierno de los 27, en la madrugada del 23 al 24 de febrero dio comienzo la guerra de Ucrania al iniciar la Federación Rusa una invasión de su territorio.

A primera hora de la mañana del día 24 las declaraciones no se hicieron esperar por parte de Ursula Von der Leyen en nombre de la Comisión Europea, del Consejo Europeo de manera conjunta por todos sus miembros, de la nueva Presidenta del Parlamento Europeo Roberta Metsola, así como aquellas publicadas por los distintos líderes europeos. También, por supuesto, del Alto Representante y Vicepresidente de la Comisión Europea, Josep Borrell.

Puede destacarse el hecho de que ya desde las primeras horas de la invasión se ofreció una Declaración de la presidenta Von der Leyen y unas Observaciones por el presidente Michel en una rueda de prensa conjunta con el Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg. Entre sus palabras, especialmente destacan las siguientes:

La Unión Europea y la OTAN han venido colaborando muy estrechamente y esta crisis nos acercará aún más. Es nuestro deber común hacer frente al acto de agresión más grave en suelo europeo en décadas. Nuestra unidad es nuestra mayor fuerza. El Kremlin entiende esto muy bien y por eso ha hecho todo lo posible por dividirnos, pero ha conseguido exactamente lo contrario. Estamos más unidos y más decididos que nunca. Somos una Unión y una Alianza unidas en nuestra determinación.

Ursula Von der Leyen

Como la propia Von der Leyen ponía de manifiesto, el hecho de aparecer de manera junta prueba la capacidad de la UE de actuar de manera unida y conjunta con la OTAN en sus respuestas. Igualmente, se destaca la coordinación estrecha con Estados Unidos, el Reino Unido, Canadá y Noruega – sobre los que se realizarán algunos apuntes posteriormente -, así como con Japón y Australia. Puede señalarse a modo de recordatorio que la Unión Europea ostenta el rol de observadora – privilegiada en comparación con otros observadores – en Naciones Unidas por lo que también podrá intervenir como Organización en sí y no únicamente a través de los Estados que la conforman.

No obstante, pese a que el papel del Parlamento Europeo sea más reducido o esté más restringido en asuntos de Política Exterior y más especialmente en lo que se refiere a Seguridad y Defensa, en los últimos años sí hemos asistido a una mayor visibilidad de estos asuntos en sus plenos. Al igual que el resto de los representantes de la UE, la nueva presidenta Roberta Metsola se ha pronunciado sobre la agresión a Ucrania destacando la labor del Parlamento (Parlamento Europeo, 24 de febrero de 2022).

En particular, destaca la ayuda de 1.200 millones de euros aprobada en base a la propuesta de la Comisión Europea ante la creciente amenaza de Rusia sobre Ucrania (Parlamento Europeo, 16 de febrero de 2022). Se trata de un préstamo macrofinanciero previsto para que Ucrania cubriese sus necesidades de financiación exterior en el presente año, fomentando así su estabilidad. En su declaración Metsola también destaca que es correcto y sensato apoyar especialmente a Moldavia, Bielorrusia y Georgia, haber paralizado el proyecto Nordstream 2 y también excluir a Rusia del sistema SWIFT e imponer sanciones individuales “sin que nadie quede fuera de la mesa”. Estas tres últimas cuestiones se verán reflejadas en los sucesivos paquetes de medidas tras la reunión del Consejo Europeo.

Conclusiones del Consejo Europeo

Como resultado de la reunión extraordinaria del Consejo Europeo, los líderes exigen lo siguiente por parte de Rusia (Conclusiones Consejo Europeo, 24 de febrero de 2022):

• Cese inmediato de sus acciones militares

• Retirada incondicional todas las fuerzas y equipos militares de Ucrania

• Pleno respeto de la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania

• Respeto del Derecho Internacional

• Detener su campaña de desinformación y sus ciberataques

En consonancia con las demandas, acuerdan un nuevo paquete de sanciones de la Unión Europea a Rusia propuesto por la Comisión Europea y el Alto Representante que debía ser aprobado por el Consejo (Consejo Europeo, 24 de febrero de 2022). Estas medidas restrictivas, que se desgranarán en el apartado siguiente, se adhieren a las anteriormente adoptadas están relacionadas con:

• el sector financiero,

• los sectores de la energía y el transporte,

• los productos de doble uso,

• el control y la financiación de las exportaciones,

• la política de visados,

• sanciones adicionales contra nacionales rusos, y

• nuevos criterios de inclusión en las listas.

A esto se suma la condena respecto de la implicación de Bielorrusia en la agresión militar y que se verá también reflejado en el próximo paquete de sanciones individuales del que se hablará posteriormente.

Además, los socios europeos en sede del Consejo Europeo inciden en dos aspectos fundamentales que también forman parte de la respuesta que está ofreciendo la UE. De un lado, se pone el énfasis en reiterar y reafirmar la solidaridad con el pueblo ucraniano mostrando la unidad de la UE. De otro, se subraya la necesidad del diálogo y la diplomacia, así como la labor de coordinación que se seguirá llevando a cabo también en el marco de las Naciones Unidas y la OTAN como se ha mencionado anteriormente, pero también en el de la OSCE y el G7. Tras la reunión, Michel en sus observaciones también destacó esta cuestión al reiterar la importancia de movilizar a la comunidad internacional y a todos aquellos países que creen en el Derecho Internacional. Esta reunión no ha sido una más dentro de la apretada agenda europea y así lo ha manifestó el propio Presidente del Consejo Europeo de madrugada tras terminar la reunión (Consejo Europeo, 25 de febrero de 2022):

No ha sido un Consejo Europeo cualquiera, no ha sido una reunión banal; ha sido un encuentro en el que hemos medido mucho la gravedad, la conciencia de vivir un momento que quizás represente un punto de inflexión y en el que corresponderá a nuestra generación en Europa, junto con nuestros socios de todo el mundo, tomar las decisiones adecuadas, las decisiones sensatas, y dar muestras de valor no solo en el futuro inmediato, sino también a medio y a largo plazo.

Charles Michel

En otro orden de cosas, hay también dos Estados a los que se están haciendo referencias continuas en estos momentos: Moldavia y Georgia. Ambos, junto con Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia (hasta junio de 2021) y Ucrania, forman parte de la Asociación Oriental (Eastern Partnership) fraguada en el marco de la Política Europea de Vecindad (PEV). Además, Moldavia y Georgia, al igual que Ucrania cuentan un Acuerdo de Asociación con la UE.

Estas cuestiones revisten importancia, pero más si cabe en el caso de Moldavia, ya que linda directamente con una frontera europea, la de Rumanía. Por tanto, la presión migratoria se concentrará como estamos viendo tanto en esta frontera, como en las de Polonia, Eslovaquia y Hungría.

En las Conclusiones, –al igual que en las Observaciones de Von der Leyen tras la reunión (Comisión Europea, 25 de febrero de 2022)–, junto con las cuestiones puramente económicas y aquellas relativas a las sanciones de la Unión de carácter individual, destacan, por tanto, las cuestiones humanitarias, así como las relativas a la energía. Esta última materia, por razones más que evidentes y tratadas en esta Revista, reviste una importancia especial habida cuenta el marcado carácter dependiente que posee la UE respecto de Rusia. Cabe esperar que en los próximos meses las agendas políticas estén también fuertemente marcadas por la cuestión energética.

El segundo paquete de sanciones de la Unión Europea

El 25 de febrero debía reunirse el Consejo de Asuntos Exteriores para aprobar las medidas ya debatidas en el Consejo Europeo. A su llegada a la reunión, el AR promotor principal junto con la Comisión Europea de estos paquetes de sanciones, destacó que la noche anterior no se había logrado un consenso claro por lo que debía buscar soluciones. Así declaró que “si no hay sorpresas, si nadie se opone, si hay unanimidad” entonces sí podría adoptarse el acuerdo (Servicio Europeo de Acción Exterior [SEAE], 25 de febrero de 2022).

Pese a que haber respondido a un periodista “La Unión Europea no es una Unión militar. ¿No lo sabe?”, eso no significa que las medidas que estamos viendo que sea adoptan no tengan impacto o dicho más coloquialmente, que no hagan daño a Rusia.

De hecho, uno de los puntos en los que no había un consenso claro giraba en torno a incluir en la lista de personas sancionadas a Vladímir Putin y a Sergey Lavrov (Consejo de la UE, 25 de febrero). Finalmente, ganó el consenso y se dirigirán medidas contra ellos. En particular, se procederá a congelar sus activos. En sintonía con lo anterior, los miembros del Consejo de Seguridad Nacional de la Federación de Rusia y los restantes miembros de la Duma que apoyaron el reconocimiento de Donetsk y Luhansk también pasaron a engrosar esta lista (DOUE L 53, de 25 de febrero de 2022, p. 1-44).

Fuente: DOUE L 53, de 25 de febrero de 2022

Estas sanciones individuales de la Unión Europea se completan con el acuerdo de que la Organización sancionará a aquellas personas “que hayan facilitado la agresión militar rusa a partir de Bielorrusia”. En otras palabras, la Unión va más allá y también se dirige contra el régimen de Lukanshenko.

Además, el nuevo paquete no se circunscribe únicamente a este tipo de medidas restrictivas de carácter individual, sino que abarcan otros – y muy diversos – sectores:

• El sector financiero
• Los sectores de la energía y el transporte
• La prohibición de exportar piezas de recambio para aviones
• El acceso a tecnologías importantes
• La política de visados

https://twitter.com/EU_Commission/status/1497127184036683797

Dentro del amplio abanico de las sanciones económicas cabe hacer las siguientes consideraciones (Consejo de la UE, 25 de febrero).

En primer lugar, las sanciones financieras implican: el cierre a Rusia de los mercados de capitales más importantes, la prohibición de cotización y la prestación de servicios en relación con las entidades estatales rusas. También la prohibición de aceptar depósitos que superen determinados valores de nacionales o residentes rusos, la tenencia de cuentas de clientes rusos por parte de los Depositarios Centrales de Valores de la UE, y la venta de valores denominados en euros a clientes rusos. En la práctica, como indica el Consejo, las sanciones de la Unión tendrán un impacto en el 70% del mercado bancario ruso y empresas estatales clave.

En segundo lugar, las sanciones en el sector de la energía están centradas en la prohibición de venta, suministro, transferencia o exportación a Rusia de bienes y tecnologías específicos del refinado de petróleo. Además, coherentemente con lo anterior, también se introducen restricciones relacionadas con la prestación de servicios conexos.

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