Hace escasos días la Comisión Europea y el Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad presentaban la European Defence Industrial Strategy (EDIS) o, lo que es lo mismo, la nueva Estrategia Industrial Europea de Defensa. Una propuesta muy ambiciosa que pretende marcar un antes y un después no solo en cuanto al desarrollo de capacidades productivas o a las herramientas a disposición de las instituciones europeas para relacionarse con el sector industrial de la defensa, sino también por su voluntad manifiesta de reducir la participación estadounidense en el mercado de defensa europeo. Pese a todo, no deja de ser una propuesta que todavía debe ser negociada por los Estados y el Parlamento Europeo, que tiene muy pocas posibilidades de salir adelante sin cambios y que esconde algunos errores importantes, como el hecho de valorar sus posibles resultados únicamente a través de indicadores cuantitativos.
La guerra de Ucrania ha sido un auténtico catalizador para la construcción europea en materia de defensa, impulsando la creación de nuevas herramientas como el «Refuerzo de la industria europea de defensa mdiante la ley de contratación pública común (EDIRPA)» o la «Ley de Apoyo a la Producción de Municiones (ASAP)», y provocando cambios sustanciales en el empleo de otras. Esto es, ni más ni menos, lo que ha ocurrido con el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (más conocido como European Peace Facility, EPF), recientemente dotado con 5.000 millones de euros adicionales y empleado por primera vez desde su creación para la adquisición de material militar, incluyendo el ofensivo, y enviarlo a a un país en guerra. Además, ha motivado un empleo cada vez más rotundo de otras herramientas de poder, como ocurre con las sanciones, de las que se han aprobado ya trece paquetes diferentes.
Sin embargo, y en puridad, el impulso actual a la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) comenzó a gestarse unos años antes, a raíz tanto de la guerra del Donbás y la invasión rusa de Crimea de la que ahora se cumplen diez años, como de la llegada al poder en los Estados Unidos de Donald J. Trump. Factores a los que se suma, por supuesto, la decisión del Reino Unido de abandonar la UE. De hecho, no está de más recordar que herramientas como la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) se activaron ya en 2016 con el objetivo de implementar la Estrategia Global de la UE, coincidiendo con la llegada del republicano a la Casa Blanca y con la amenaza de una reducción en el grado de compromiso estadounidense con la seguridad de los Estados miembros de la Unión Europea, aunque esta nunca se materializase.
La amenaza rusa, en diferentes formas y aunque sea a través de fases bien diferenciadas, es en cualquier caso la variable que permite explicar la mayor parte de los pasos dados por la UE en materia de defensa en los últimos años, especialmente desde febrero de 2022. Desde que se abriera la actual fase bélica, además, la gravedad de la situación y la constatación de la incapacidad tanto de las Fuerzas Armadas de los Estados miembros como de sus industrias de defensa para: 1) cerrar la «ventana de vulnerabilidad» que permitió a Rusia dar inicio a la invasión y; 2) abastecer a Ucrania en tiempo y forma, han creado una nueva sensación de urgencia. Las élites europeas y nacionales son plenamente conscientes de los problemas a los que se enfrenta la seguridad de los Veintisiete, por más que difieran a la hora de priorizar las amenazas o de definir las recetas mediante las cuáles hacer frente a estos. Entre estas recetas, era necesaria la elaboración de una estrategia que sirviese para canalizar los esfuerzos financieros y las capacidades de la industria de defensa en la dirección adecuada o, al menos, en la dirección marcada por los documentos en vigor, como la famosa Brújula Estratégica, dotando a este nuevo ecosistema de coherencia. Un vacío imperdonable, especialmente ahora que incluso los Estados Unidos, que nunca habían contado con una estrategia de este tipo, han publicado la suya.
Es por ello por lo que, después de varios meses de trabajo, la Comisión Europea y el Alto Representante -dicho sea de paso, también vicepresidente del Ejecutivo- han alumbrado un nuevo documento, cuyo título completo es «A new European Defence Industrial Strategy: Achieving EU readiness through a responsive and resilient European Defence Industry», con el cual pretenden cubrir el vacío destacado. Un intento ambicioso y lleno de propuestas que ve la luz en un momento muy complicado a varios niveles, lo que dificultará su aprobación, al menos tal cual ha sido redactado. Así, y por una parte, en relación con la guerra de Ucrania se ha constatado que no se dispone de músculo industrial suficiente como para sostener el esfuerzo bélico ucraniano de la forma en que sería deseable. De ahí los últimos avances rusos y lo aciago que se espera que sean los próximos meses, hasta que una la industria europea recupere parte de las capacidades perdidas y genere otras nuevas se comience poco a poco a revertir esta situación. Hay, como se señalaba, una sensación de urgencia que la Comisión ha entendido bien, pero que no es tan sencillo que los Estados, con sus particulares intereses y percepciones, y celosos de sus competencias -y la defensa sigue siendo potestad de estos- entiendan de la misma forma, lo que augura tensas negociaciones.
Por otra parte, en unos meses, y como cada cinco años, se celebrarán elecciones al Parlamento Europeo, lo que implica el comienzo de un nuevo ciclo político (2024-2029) con cambios también al frente de la Comisión Europea y de sus comisarios; también del Alto Representante. Unos comicios cuyo resultado es difícil avanzar, pero en los que se espera que logren aumentar su cuota de poder los partidos situados más en los extremos del arco político. Fuerzas cuyo nexo en común en muchos casos pasa precisamente por su antieuropeísmo y que, además, llegan a simpatizar en algunos casos con la Rusia de Putin. Así las cosas, y dependiendo del grado de apoyo que estas fuerzas logren obtener, el grado de legitimación de las fuerzas mayoritarias (Partido Popular Europeo y Partido de los Socialistas Europeos, junto a los liberales de Renew Europe) será mayor o menor. Algo que puede parecer secundario, toda vez que seguirán controlando la mayor parte de los escaños y aplicando un cordón sanitario sobre los partidos más radicales, pero que tiene su importancia.
Por último, hay que tener en cuenta también que a finales de año se celebrarán unas nuevas elecciones presidenciales en los Estados Unidos. Una cita salpicada por la polémica en torno al candidato republicano, Donald J. Trump, pues además de seguir enfrentándose a diversas causas judiciales abiertas no ha dejado de enviar «perlas» a los aliados europeos de los Estados Unidos. En este sentido, aunque desde la Unión Europea ya se han comenzado a tomar medidas paliativas, si la victoria electoral del republicano se materializa, esto no puede sino imprimir un nuevo impulso a los planes ya en marcha, acelerando la adopción y profundización tanto de nuevas medidas, como de las ya existentes.
Es este, al menos a corto plazo, el contexto en el que ha sido publicada la nueva Estrategia Industrial Europea de Defensa (EDIS) y en el que deberá negociarse, toda vez que todavía debe superar diversos e importantes hitos antes de poder entrar en vigor. En lo que concierne al medio y largo plazo, que será el tiempo en el que deba ser implementada una vez se apruebe, todo parece indicar cierta continuidad. En el caso de Rusia, convertida en la principal amenaza para la seguridad europea, ni siquiera el fallecimiento del actual presidente, que acaba de renovar su mandato por cinco años más, parece que pueda cambiar la política exterior del país, pues obedece a factores mucho más profundos que la figura de Putin.
En términos más generales, el orden mundial seguirá virando desde la unipolaridad de la primera década de este siglo hacia un sistema que durante las próximas décadas estará marcado por la competición estratégica entre grandes potencias de la que la Unión Europea no quiere quedarse fuera. Una competición en la que uno de los elementos determinantes será -como ha sido siempre, aunque periódicamente lo olvidemos- el poder duro y de cara a la cual contar con una estrategia industrial de defensa se antoja indispensable; de ahí que tanto la Unión Europea como los Estados Unidos hayan publicado las suyas con una diferencia temporal de unos pocos días.
Las principales propuestas de la Estrategia Industrial Europea de Defensa
A tenor del texto que la Comisión y el Alto Representante han presentado, bajo el lema «invertir más, mejor, juntos y europeo» la nueva Estrategia Industrial Europea de Defensa, grosso modo: 1) aumentar la capacidad de producción de la UE en materia de defensa; 2) alentar la innovación; 3) avanzar hacia un sistema capaz de responder con mayor brevedad en caso de necesitarse rápidos aumentos en la producción o de volver sin grandes quebrantos a la producción ordinaria en tiempos de paz; 4) aumentar el grado de resiliencia, incluyendo la creación de reservas estratégicas y el reforzamiento de las cadenas de suministro y; 5) alinear todas las iniciativas y herramientas en marcha (sumándole algunas nuevas como FAST) de forma que:
- Se refuerce la Base Industrial y Tecnológica de Defensa Europea (EDTIB) y se asegure la disponibilidad de los productos de defensa que la conforman;
- Se logre que los Estados miembros vuelvan a adquirir en su mayor parte productos europeos, también incentivando las adquisiciones conjuntas;
- Se eliminen algunas duplicidades e ineficacias, y se siga combatiendo la fragmentación del mercado;
- Se mejore la interoperabilidad de los sistemas y se reduzca el número de modelos en servicio;
- Se faciliten tanto la contratación como la exportación homogeneizando procedimientos y requisitos;
- Haya una coherencia en toda la fase de diseño y desarrollo (desde TRL1 a TRL9) apoyando además todo el proceso con fondos europeos;
- Mejore la prioritización y el proceso de identificación de aquellas áreas y tecnologías (incluyendo las disruptivas) más importantes para los Veintisiete;
- Se logren canalizar todos los fondos necesarios (posiblemente implicando incluso al Banco Europeo de Inversiones (BEI) y también creando bonos ad hoc) hacia el sector, incluyendo los presupuestos nacionales y los fondos comunitarios.
Estas son, de forma muy resumida, las líneas maestras y principales innovaciones de un documento sumamente ambicioso que, sobre el papel, marca un antes y un después en materia de defensa dentro de la UE. Remarcamos «sobre el papel», porque una cosa es lo que el documento diga y otra muy diferente que, a posteriori, la implementación sea sencilla. Para empezar porque defensa sigue siendo como ya hemos señalado, competencia de los Estados. Es por tanto de esperar que algunos de ellos pongan piedras por el camino, presentando propuestas alternativas o rebajando el nivel de ambición. También porque llevar a la práctica lo recogido en la nueva Estrategia Industrial Europea de Defensa requerirá de una serie de medios, comenzando por personal dedicado a la gestión de las nuevas herramientas que plantea, del que no se dispone.
Respecto a las líneas maestras que hemos extraído, hay que decir que deben articularse en complementariedad con la OTAN tal y como se insiste en varias ocasiones en el texto de la Estrategia. Para ello, se contempla como medida el potenciar el diálogo estructurado de «personal a personal» (o, de equipo a equipo) con la OTAN sobre temas de interés mutuo.
Asimismo, no solo se trata de trabajar en equipo con los miembros de la Alianza, sino también con otros socios, y cooperando más estrechamente con Ucrania. Es Ucrania, además, quien ocupa un lugar especial en la Estrategia Industrial Europea de Defensa al tratar de integrar al país lo máximo posible en las nuevas iniciativas. Se trataría de un caso similar al de Noruega, aunque no igual pues la aspiración de Ucrania es ser Estado miembro de la UE.
En primer lugar, como días antes de la publicación de EDIS anunció la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, se abrirá una Oficina Europea de Innovación en Defensa en Kiev que sirva: 1) para seguir apoyando la base tecnológica e industrial de defensa ucraniana; 2) de puente entre empresas innovadoras europeas, especialmente start-ups, y la industria y las Fuerzas Armadas de Ucrania.
En segundo lugar, explorar la participación de Ucrania en iniciativas de contratación conjunta y aumentar la cooperación entre la EDTIB y la industria de defensa ucraniana. En tercer lugar, y en línea con lo anterior, la Comisión y el Alto Representante organizarán el «EU-Ukraine Defence Industry Forum» en 2024 para reforzar la cooperación entre las industrias de defensa de la UE y de Ucrania.
El Programa Europeo de la Industria de Defensa (EDIP)
La nueva Estrategia Industrial Europea de Defensa (EDIS) no llega sola. Por el contrario, ha venido acompañada por el Programa Europeo de la Industria de Defensa (EDIP), una nueva iniciativa legislativa que tenderá un puente entre las medidas de emergencia a corto plazo, adoptadas en 2023 y que finalizarán en 2025 (EDIRPA y ASAP) y aquellas a más largo plazo que pretenden corregir problemas estructurales del sector. Por tanto, el EDIP incluye aspectos financieros y regulatorios. Asimismo, EDIP movilizará 1.500 millones de euros del presupuesto de la UE durante el período 2025-2027, para seguir mejorando la competitividad de la Base Industrial y Tecnológica de la Defensa Europea (EDTIB).
De esta forma, el apoyo financiero del EDIP permitirá progresar por la vía abierta por una herramienta anterior, EDIRPA (apoyo financiero del presupuesto de la UE para compensar la complejidad de la cooperación entre los Estados miembros en la fase de contratación), pero también por el famoso mecanismo ASAP (apoyo financiero a las industrias de defensa que aumentan su capacidad de producción), que financia el incremento en la capacidad de producción de municiones. No obstante, hay que señalar que la cantidad asociada a EDIP sigue siendo irrisoria, pudiendo considerarse incluso simbólica -no podía lanzarse sin venir acompañado de fondos-, si bien abre la puerta nueva financiación. Como destacaba Margrethe Vestager, los 1.500 millones de euros de EDIP «pueden funcionar como un incentivo, como una bonificación, como lo que hace que los Estados se unan».
Cantidad insuficiente también si se toman en consideración las aspiraciones del actual comisario de Mercado Interior Thierry Breton, quien propuso a principios de año en el marco de la redacción de EDIS y EDIP se incluyese la creación de un fondo de 100.000 millones de euros, declarando lo siguiente:
«Si somos serios y los Estados miembros creen que el desarrollo de nuestra defensa es una de las prioridades para los próximos años, tenemos que dotarnos de los recursos necesarios para estar a la altura de estas ambiciones […] Creo que esos 100.000 millones de euros son necesarios para aumentar significativamente nuestra base de defensa, pero también para desarrollar infraestructuras comunes de seguridad» (Le Monde, 12 de enero de 2024).
No obstante, ni este fondo ni los eurobonos para defensa se han incluido finalmente ante las distintas posiciones declaradas de los Estados miembros. Recordemos, por otro lado, que era el propio Breton quien meses atrás defendía que debía presentarse un EDIP ambicioso que contemplase también el desarrollo de iniciativas de bandera como un portaaviones, buques y un escudo de defensa antimisiles de próxima generación. Al mismo tiempo, el comisario ha venido insistiendo en que la Defensa debe seguir siendo responsabilidad de los Estados y que no se trata de cambiar los Tratados si no de «trabajar mejor juntos».
Más allá de lo ruidosas que las críticas a este respecto puedan ser, no hay que olvidar que esta cifra no es la importante, pues la verdadera batalla vendrá a la hora de discutir el próximo Marco Financiero Plurianual (MFF) para el periodo 2028-2034. Precisamente, hace apenas unos días esta cuestión fue puesta de manifiesto en un seminario organizado por el ARES Group en Bruselas donde los panelistas coincidían en que los líderes tendrán que tener el coraje suficiente o ser valientes a nivel político para decir a qué partidas se le deberían recortar sus fondos en pro de otorgarlos a aquellas destinadas a cuestiones relacionadas con la defensa.
Del lado regulatorio, lo más novedoso que se plantea es un nuevo marco legal con el objetivo de facilitar y ampliar la cooperación de los Estados miembros en materia de equipos de defensa: la Estructura para el Programa Europeo de Armamento (Structure for European Armament Programme, SEAP). Aunque se prevea su establecimiento «en plena complementariedad con el marco de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO)», lo cierto es que surgen dudas sobre cómo casarán ambas iniciativas. Es igualmente cierto que estando la PESCO sometida en estos momentos a su segunda Revisión Estratégica que deberá definir, entre otras cosas, qué PESCO queremos a partir de 2025, es el momento de tratar de alinear todas las iniciativas.
Por otro lado, la Comisión subraya que EDIP permitirá lanzar «proyectos europeos de defensa de interés común» con el potencial apoyo financiero de la UE, fijando además otro incentivo: beneficiarse de una exención del IVA. Esta vía que EDIP pretende abrir también plantea incertidumbre a la hora de coexistir con la ya existente Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD) que cuenta entre sus objetivos con la identificación de áreas prioritarias de cooperación y cuyos terceros resultados verán la luz este año. Son precisamente estas áreas las que, a posteriori, deberían guiar el lanzamiento de nuevos proyectos PESCO. Por tanto, hay que velar por la coherencia y la no duplicidad, al mismo tiempo que se diferencia entre iniciativas supranacionales (EDF, ASAP) y las intergubernamentales (CARD, PESCO).
Asimismo, otra de las propuestas de EDIP pasa por la creación del «Defence Industrial Readiness Board», una nueva estructura de gobernanza participada por los Estados miembros con el objetivo de garantizar la coherencia general de la acción de la UE en el ámbito de la industria de defensa. Más incertidumbre genera la precisión que se realiza al respecto en la Estrategia Industrial Europea de Defensa: «(…) la Junta constituirá un foro, que será convocado por la Comisión y el Alto Representante/Director de la Agencia [Europea de Defensa], para debatir y perfeccionar las prioridades definidas a escala de la UE, sin perjuicio de sus respectivas funciones y responsabilidades.». Esta Junta, además, se verá acompañada de un «European Defence Industry Group» de alto nivel. Ante esta panoplia de nuevas iniciativas, es inevitable que algunos Estados miembros se muestren más recelosos al pensar siquiera que desde la UE les quieren determinar y marcar el camino a seguir en lo que a sus prioridades se refiere, por más que ya se cuente tanto con la CARD como con otra iniciativa encaminada a alinear y fomentar el desarrollo de capacidades a nivel europeo: el Plan de Desarrollo de Capacidades (CDP).
Ante esto, cabe, al menos, plantearse si no tiene más sentido que esta nueva Junta no se canalice a través del grupo de trabajo ad hoc sobre industria de defensa instaurado en el Consejo al entremezclarse iniciativas de la Comisión y de los Estados miembros, en el que la Comisión también pueda participar, en lugar de seguir creando nuevas estructuras.
Por otro lado, al mismo tiempo, surge una pregunta ineludible: ¿qué rol prevé la Comisión Europea para la Agencia Europea de Defensa tanto en EDIP como en todas las nuevas iniciativas? Por el momento, se trata de una pregunta abierta, pero ante la que tampoco hay que pasar por alto que la EDA se encuentra sometida a una nueva «Long-term review» en estos momentos.
El problema de las herramientas cuantitativas
Una de las razones por las que normalmente las empresas y los Estados miembros recelan de la Comisión, al menos cuando intenta introducirse en temas relacionados con la defensa, tiene que ver con que carece de experiencia en la materia y, lo que es peor, del personal necesario para entender las particularidades de la misma. Esto provoca que quiera extrapolar sus procedimientos habituales, útiles cuando hablamos de política agraria o incluso de telecomunicaciones, a un sector tan especial como es el de la defensa, en el que términos como libre competencia o aranceles adquieren un sentido muy diferente.
En este sentido, no son pocos los que califican de profanos a los funcionarios de la Dirección General de Industria de Defensa y Espacio (DG DEFIS), no porque no cuenten con unos perfiles bien formados, sino porque en no pocas ocasiones algunos de sus miembros no cuentan con un conocimiento especializado del sector de defensa y/o están alejados de la realidad. Y no solo de la del campo de batalla.
En el caso concreto de la Estrategia Industrial Europea de Defensa, el hecho de que se marquen, para juzgar si el resultado de la misma ha sido o no el esperado, una serie de hitos puramente cuantitativos, como son los siguientes:
- Adquirir al menos el 40 % del equipo de defensa de manera colaborativa para 2030;
- Garantizar que, de aquí a 2030, el valor del comercio de defensa dentro de la UE represente al menos el 35 % del valor del mercado de defensa de la UE;
- Avanzar de manera constante hacia la adquisición de al menos el 50 % de su presupuesto de adquisiciones de defensa dentro de la UE para 2030 y el 60 % para 2035.
Más allá de que se puedan o no compartir los objetivos en sí mismos y el hecho de que el objetivo final pase por alejar a las empresas estadounidenses del mercado europeo, hay que tener en cuenta que las cifras son fáciles de utilizar para dar una impresión totalmente errónea de lo logrado, por muy convincentes que puedan parecer los indicadores.
Respecto al primer objetivo, hay que tener en cuenta que las adquisiciones «colaborativas» no son la panacea. Como recalca la propia EDIS, en 2022 únicamente el 18 % del gasto total en equipos de defensa se dedicó a la adquisición colaborativa en la UE; un porcentaje muy lejano al objetivo de referencia colectivo fijado en un 35 %. Esto debe conjuntarse con los resultados del análisis de las brechas de inversión en materia de defensa en la UE realizado por la Comisión Europea en 2022 y con el hecho de que desde el inicio de la guerra de Rusia contra Ucrania hasta junio de 2023 el 78 % de las adquisiciones de de defensa realizadas por los Estados miembros se realizaron fuera de la UE, suponiendo las compras a Estados Unidos un 63 % del total.
El segundo objetivo es, cuanto menos, poco nítido. En primer lugar, porque no hay herramientas contables que permitan ni siquiera determinar con exactitud cuál es el «valor del comercio de defensa dentro de la UE». Por ejemplo: ¿quedan incluidas las tecnologías duales dentro de estos parámetros? ¿Cómo se determina, cuando un proyecto es bilateral o multilateral qué porcentaje del mismo es «comercio»?
En cuanto al tercero, es de lejos el más peligroso. Al fin y al cabo, y por poner un ejemplo, incluso a pesar de que el 60 % de lo adquirido por los Estados miembros lo sea en el mercado europeo -es decir, a empresas europeas-, esto no dice nada sobre el valor real de dichas adquisiciones. No en términos de importancia, solo de número. De esta forma, podrían comprarse en la Unión Europea centenares de miles o millones de disparos de artillería convencionales, pero seguir dependiéndose de Estados Unidos para dotarse de munición guiada. Al fin y al cabo, una herramienta como ASAP, diseñada ex profeso para aumentar la capacidad de producción de munición por parte de los Veintisiete y Noruega a través de su industria, dejó fuera a la munición guiada, sin que por el momento se haya dado una explicación convincente sobre las razones. Munición que también, dicho sea de paso, quedó excluida de la licitación de la Agencia Europea de Defensa en virtud de la cual ya se han firmado sesenta contratos marco para la adquisición colaborativa de munición de 155 mm.
Sucede lo mismo con la aeronáutica. Con un programa como es el FCAS/NGWS permanentemente en el alambre, y otro como el Tempest, que implica a terceros estados como el Reino Unido y Japón, configurándose como las únicas apuestas de futuro, es bastante probable que los Estados miembros de la UE sigan apostando por la industria estadounidense para cubrir sus necesidades. El éxito comercial que está cosechando el F-35 Lightning II (al que previsiblemente se sumará un pedido español) es toda una señal de que, al menos en este ámbito, hay una carencia a solucionar. Sin embargo, a efectos de la Estrategia Industrial Europea de Defensa, daría exactamente igual que los europeos utilizasen como su punta de lanza los F-35 o incluso sus sucesores, si además de estos comprasen también aparatos producidos en la UE como los Rafale franceses o los Gripen suecos. Ambos magníficos cazabombarderos, sí, pero también dos pasos por detrás del norteamericano en muchos aspectos como la furtividad, la electrónica o la capacidad de guerra en red.
Podríamos seguir así sector a sector pasando por el espacial, el cibernético, el terrestre o cuales otros se quiera y en todos encontraríamos ejemplos de cómo incluso comprando relativamente poco en el exterior, esa pequeña participación de empresas de terceros Estados podría ser mucho más relevante para las capacidades defensivas de los Estados miembros que las compras masivas a empresas europeas, si estas carecen de componente tecnológico o crítico del tipo que sea. Dicho de otra forma, incluso con un porcentaje del mercado europeo menor, Estados Unidos o cualquier otro actor podrían seguir siendo igual o más importantes en términos de tecnologías críticas de lo que lo son ahora mismo.
A todo lo anterior se une que la Comisión deberá aclarar cómo ha concebido otras de las herramientas incluidas en la Estrategia Industrial Europea de Defensa tales como el «Mecanismo Europeo de Ventas Militares», inspirado claramente en el Foreign Military Sales estadounidense; o el «Fondo para Acelerar la Transformación de la Cadena de Suministro de Defensa (FAST)» que facilitará el acceso de las pequeñas y medianas empresas (SMEs y Mid-Caps en el argot europeo) a la financiación mediante deuda o capital. Esto último teniendo en cuenta que la Comisión también cuenta con el Plan de Innovación en Defensa de la UE (EUDIS) y, dentro de este, han lanzado recientemente el nuevo «Defence Equity Facility».
Por último, hay una medida que podría decirse que ha pasado desapercibida: la introducción de un régimen estándar aplicable a los futuros contratos y acuerdos marco de defensa con fabricantes establecidos en la Unión. Régimen que, en la práctica mejoraría la legislación existente permitiendo que, a menos que se estipulase lo contrario, un contrato/marco podría estar «abierto» a cualquier otro Estado miembro en las mismas condiciones que para el Estado miembro contratante (es decir, el cliente originario). Asimismo, en la Estrategia Industrial Europea de Defensa se subraya que esta medida parece tornarse necesaria también como consecuencia de las prácticas seguidas por los Estados miembros seguidas desde el inicio de la guerra de Ucrania con el fin de que estos puedan utilizar los contratos marco nacionales existentes con fabricantes radicados en la UE para adquirir cantidades adicionales en nombre de otros Estados miembros.
Consideraciones finales
Lo cierto es que la Comisión ha hecho lo que tenía que hacer: lanzar una estrategia lo más ambiciosa posible para reestructurar el sector industrial de defensa sabiendo que hay debates que, precisamente por las diferencias entre los Veintisiete, estos nunca abrirían o, tardarían más en abrirse de depender de los Estados el proponerlos.
En la burbuja bruselense los representantes de las capitales no están del todo contentos con el resultado y, más que eso, se respira un clima de inquietud. Inquietud ante la incertidumbre, pues bien es cierto que salvo la Comisión -y dentro de esta tan solo unos pocos- poco se sabe la forma que los nuevos instrumentos propuestos tomarán en caso de llevarse a la práctica.
Al mismo tiempo es cierto que, como aquellos familiarizados con la UE saben, todo tiene que negociarse, por lo que estará en manos de los Estados miembros en el Consejo y del Parlamento Europeo configurar, dar forma y fijar límites a los instrumentos. En definitiva, no puede olvidarse que «Defensa» es una competencia cedida a la UE por los Estados miembros y que no todo es ni debe ser Política industrial de Defensa. De hecho, nunca debería confundirse la Política de Defensa con la Política Industrial de Defensa; un error común que en España hemos pagado en más de una ocasión. Una diferencia que tampoco dudó en señalar el Alto Representante Josep Borrell a tenor de la propuesta de contar con un comisario de Defensa en la próxima legislatura.
La Comisión deberá, una vez presentado el texto, dar muchas explicaciones sobre cómo querrían implementar las medidas en él contenidas, resolviendo las dudas de los países acerca de la procedencia de algunas de las ideas incluidas en EDIS y EDIP. Sin embargo, las probabilidades de que las negociaciones comiencen antes de contar con una nueva Comisión son bastante bajas. Este es una de los hechos interesantes que rodean precisamente la publicación de la Estrategia Industrial Europea de Defensa: se ha presentado en vísperas de cambio de ciclo político. Por tanto, una vez más, hay que tener paciencia para comenzar a ver algún tipo de avance, pues estos difícilmente llegarán antes de 2025, lo que implica que la publicación de EDIS no supondrá ningún cambio a corto plazo ni para la UE ni para la ayuda a Ucrania.
Entre las explicaciones que sin duda serán requeridas a la Comisión, están aquellas relacionadas con los aspectos más endebles de EDIS. Nos referimos, por ejemplo, al hecho de que sus autores hayan sido capaces de cuantificar a la perfección hasta qué punto exacto quieren que países no europeos participen del mercado común de defensa, pero no cuáles deben ser los stocks de municiones, armas, sistemas o plataformas deseables (¿3 días de guerra de alta intensidad? ¿30? ¿300?) o cuáles serán las medidas exactas destinadas a proteger las líneas y cadenas de suministros.
También es conveniente reflexionar acerca del orden de los factores, pues aquí sí afectan al resultado. En su momento, dada la urgencia, ASAP o EDIRPA se lanzaron pero sin estar integradas, por así decirlo, dentro de un marco. Al mismo tiempo, los europeos pasamos a utilizar el EPF para un fin completamente diferente para el que había sido diseñado. EDIS debe servir para dar coherencia al conjunto no solo de las futuras iniciativas, sino también a las existentes (CPD, CARD, PESCO, EDF…), pero no puede ser ni que las estrategias europeas sean siempre reactivas en lugar de propositivas, ni que se lancen las herramientas o se dispongan las partidas (medios), antes de establecer la forma en que deberán ser empleados (modos) para alcanzar unos fines que tampoco están del todo claros, en la medida en que la Comisión y los Estados miembros no los comparten por completo.
Por otra parte, y dicho lo anterior, una vez se apruebe el texto que sea no debemos olvidar que el proceso de consultas no debe culminar con la publicación de EDIS, sino que debe ser continuo para garantizar una verdadera participación o engagement de todos los actores en la fase de negociación y de implementación posterior. Es decir, que el texto no puede ser algo estático, sino que deberá revisarse y adaptarse a unas situaciones cambiantes bajo riesgo de que la dirección a la que nos lleve pueda alejarse cada vez más del punto de llegada deseado, toda vez que al haberse redactado tiempo atrás, apuntaba en otra dirección.
También, por supuesto, es obligado recordar que por ambiciosa que sea la propuesta de la Comisión y del Alto Representante, para que pueda materializarse en hechos necesitará de enormes dosis de voluntad política y de financiación. De lograrse, repercutirá en el Nivel de Ambición de la UE como actor internacional. Algo que dependerá a su vez de un elemento que no siempre está presente: «el momento político». Elemento elusivo que suele marcar la diferencia en todo lo relativo a la construcción europea y que, de darse, podría incluso permitir la creación de ese nuevo puesto de Comisario de Defensa que, necesario o no, requiere del acuerdo de todos los actores.
Por último, un comentario que tiene poco que ver con la nueva Estrategia Industrial Europea de Defensa (EDIS), pero sí con la comprensión de la misma. En la Unión Europea deberían hacer un esfuerzo de comunicación mucho más importante que el que ya hacen, planteándose si de verdad quieren o no llegar a la ciudadanía. No es de extrañar que, en algunos casos, la incomprensión y como consecuencia el desapego frente a las iniciativas europeas sea la norma, toda vez que no hay capacidad alguna de transmitir en qué consisten, quedando reducidas a una sopa de siglas y acrónimos. Algo que, por cierto, llega a confundir no solo a la población en general sino incluso también a a aquellos que en los Ministerios deben gestionar todas y cada una de estas iniciativas. Y es que la barrera de entrada para comprender las iniciativas de la UE y, particularmente las relacionadas con la defensa, será cada vez más alta a medida que todo lo propuesto se implemente.
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