En junio de 2022, la Unión Europea concedió el estatuto de candidato a Ucrania. Una importante declaración política que fue acogida como tal en Kiev. Sin embargo, para un país en guerra, los símbolos no bastan. Aceptar como candidato a la adhesión a un país vecino que está siendo invadido debe significar aceptar también más responsabilidad de cara a la supervivencia de ese vecino. Ucrania era un Estado tapón o buffer; se ha convertido en un Estado fronterizo. La UE debería presentar por fin un plan global para proporcionar apoyo militar a Ucrania a largo plazo, asumiendo gradualmente el esfuerzo principal que ahora mismo llevan a cabo los Estados Unidos. Después de un año de guerra, el tiempo de las decisiones parciales (una docena de tanques ahora, otra docena dentro de un mes) ya ha pasado.
Estado tapón
Sin llamarlo así en ningún momento, es de esta forma como la UE ha tratado a Ucrania. Contra todo pronóstico, los europeos cedieron en 2008 a la presión de Estados Unidos para que abriera la puerta al ingreso en la OTAN de este país, lo que obviamente trastocaría la geopolítica de la región. Sin embargo, al no mencionar ninguna fecha, en la Unión esperaban haber evitado poner en marcha una cadena de acontecimientos que podría desembocar en un enfrentamiento con Moscú. En esa misma línea, la UE sí alentó firmemente las aspiraciones ucranianas de estrechar relaciones en los años siguientes, pero siempre dejando claro que la Unión no buscaba la exclusividad. Para Bruselas, Ucrania podía perfectamente mantener relaciones cercanas con Moscú al mismo tiempo.
Fue Rusia, que se negaba a aceptar nada que no fuese una esfera de influencia exclusiva, la que convirtió el proceso en un juego de suma cero por la lealtad total de Ucrania. Y en lugar de atraer a Ucrania de vuelta a la órbita rusa haciéndole una oferta económica atractiva, en 2014 el presidente Putin decidió forzarla invadiendo Crimea.
Incluso entonces, la UE no renunció al statu quo geopolítico. Si los Acuerdos de Minsk, con la mediación de Alemania y Francia, se hubieran aplicado plenamente y respetado por ambas partes, Ucrania podría haber seguido siendo viable como Estado tapón. Desde luego, la UE no reconocía legalmente la anexión rusa de Crimea, pero habría vivido con ello. En política internacional, el objetivo primordial no suele ser la justicia (la pérdida de facto de Crimea fue sin duda una injusticia), sino la paz y la estabilidad. De hecho, la UE y Rusia siguieron manteniendo una relación de trabajo, ya que las sanciones de la UE eran todavía limitadas y permanecía en vigor una asociación energética mutuamente beneficiosa.
Por frágil que fuera, de 2014 a 2022, a ojos de la UE este acuerdo parecía funcionar, y las capitales europeas se instalaron en la complacencia pese a la no aplicación de los Acuerdos de Minsk. El acuerdo energético, en particular, funcionó tan bien para todos que un servidor, como muchos otros, supuso que Rusia no lo pondría en peligro recurriendo de nuevo a la fuerza. ¿Por qué iba a hacerlo? Aunque la invasión de 2014 no consiguió que Ucrania volviera a la órbita rusa, Putin aseguró Crimea y se adelantó al ingreso en la OTAN fomentando una rebelión armada en el este del Donbás. Lamentablemente, se subestimó gravemente la importancia geopolítica de Ucrania para Rusia y su confianza en sí misma como gran potencia. Rusia invadió de nuevo, y la geopolítica europea ha cambiado irrevocablemente.
Estado fronterizo
En esta renovada guerra ruso-ucraniana, la UE y los Estados Unidos se han ido implicando cada vez más como no beligerantes. Apoyan masivamente el esfuerzo bélico ucraniano, política, económica y militarmente, pero sin entrar ellos mismos en la guerra. Si gracias a la impresionante fuerza de voluntad y valentía de Ucrania, y con el apoyo de Occidente, sobrevive una Ucrania independiente, ya no será un Estado tapón. Por el contrario, se ha convertido en parte de la arquitectura de seguridad occidental, pasando a ser un Estado fronterizo. Con el tiempo, probablemente después de muchos años, podrán restablecerse relaciones constructivas con Rusia, pero Ucrania estará fundamentalmente integrada en el sistema político y económico occidental.
No era la única opción. En teoría, la UE (y Estados Unidos) podrían haber decidido no implicarse y abandonar Ucrania a los designios de Putin, igual que cuando Occidente no desafió la esfera de influencia de la Unión Soviética cuando en 1956 y 1968 Moscú afirmó su control sobre Hungría y Checoslovaquia por la fuerza de las armas. La UE no habría perdido mucho, ya que en Ucrania no están en juego grandes intereses europeos como tales. De hecho, algunos podrían argumentar que la no intervención en 2014 habría simplificado enormemente las relaciones con Rusia, aunque por otro lado no se puede saber si no habría alimentado ambiciones rusas aún mayores.
En cualquier caso, una vez que la UE persistió en firmar un acuerdo de asociación con Ucrania incluso después de la invasión rusa de 2014, la no intervención dejó de ser una opción. Desde entonces, la UE está comprometida de facto con la supervivencia de una Ucrania independiente. Dar marcha atrás tras la segunda invasión en 2022 habría anulado la confianza de la UE como socio, habría sido deshonroso y, sencillamente, ilógico.
Estatus de candidato
En lugar de ello, la UE fue aún más lejos y concedió a Ucrania el estatus de país candidato. Esta decisión estuvo impulsada por las emociones y las percepciones más que por la estrategia. Cuando la Presidenta de la Comisión Europea, Úrsula von der Leyen, lo propuso por primera vez, la mayoría de los gobiernos de los Estados miembros se opusieron. Pero al final nadie quiso dar la impresión de que no apoyaba suficientemente a Ucrania vetando la idea. El presidente francés Macron hizo un valiente esfuerzo al proponer la idea de una Comunidad Política Europea (CPE) como alternativa al estatus de candidato, pero finalmente la CPE se puso en marcha además de aceptar a Ucrania como candidato. Sin embargo, ocho meses después de que se tomara la decisión, la UE todavía tiene que decidir una estrategia (y dejar a un lado las emociones).
Más que la decisión de la OTAN de 2008 de incorporar a Ucrania en algún momento indefinido del futuro, el estatus de candidato a la UE, porque desencadena un proceso formal, es una señal clara de que Ucrania está ahora incluida en la arquitectura de seguridad occidental. No hay precedentes: la UE nunca ha concedido la condición de candidato a un país en guerra. Sí aceptó como candidatos a países que salían de una guerra, en los Balcanes. Eso no implicaba garantías formales de seguridad, pero nocabe duda de que si alguna vez vuelve a estallar la guerra en los Balcanes, las potencias occidentales (a través de la UE, la OTAN, la ONU o una coalición ad hoc) intervendrán para imponer la paz.
¿Hasta dónde debe llegar entonces la UE para garantizar la supervivencia de Ucrania, país candidato que ahora está en guerra? En primer lugar, hay que entender bien que a nadie le interesa precipitar la adhesión. Los sistemas económico y político de Ucrania no están preparados, incluso sin tener en cuenta la destrucción causada por la guerra. Además, la adhesión a la UE implica una garantía de defensa colectiva (consagrada en el artículo 42.7 del TUE), por lo que la UE no puede acoger a Ucrania mientras dure la guerra, a menos que abandone la no beligerancia y decida luchar ella misma contra Rusia[2].
En consecuencia, la pregunta es: ¿qué estrategia puede garantizar la supervivencia de Ucrania como Estado fronterizo independiente hasta el momento en que sus propios dirigentes logren completar las reformas masivas que exige la adhesión a la UE?[3]
Interés y estrategia de la UE
La elaboración de estrategias es un proceso racional: los objetivos se fijan a la luz de los intereses que hay que garantizar, la evaluación coste-beneficio de las alternativas de actuación y el equilibrio de poder entre las partes implicadas.
El punto de partida de la estrategia de la UE, por tanto, no es que Ucrania tenga la razón de su parte (que la tiene) ni la indignación (que está justificada) por esta guerra de agresión; el punto de partida deben ser los propios intereses de la UE. Sus intereses vitales no están directamente en juego: la propia supervivencia de la UE no depende de la supervivencia de Ucrania. Por eso los Estados miembros de la UE no van a la guerra contra Rusia por sí mismos.
Por el contrario, es de gran interés para la UE contener la guerra y evitar que se convierta en una guerra directa entre grandes potencias de Occidente contra Rusia. Porque eso significaría lanzar operaciones militares en muchos otros teatros y arriesgarse a una guerra nuclear, lo que amenazaría la supervivencia de todos. Mantener la no beligerancia es vital, por tanto, y los líderes europeos deberían abstenerse de afirmar que ya estamos en guerra con Rusia. Mientras europeos, estadounidenses y rusos no se disparen directamente, no lo estamos. Se trata de una guerra por proxy o por delegación[4].
El otro gran interés de la UE es mantener una Ucrania independiente en un territorio lo más extenso posible, para que siga siendo un Estado fronterizo fuerte, en lugar de que Polonia, Eslovaquia, Hungría y Rumanía adquieran nuevas fronteras con Rusia, lo que complicaría enormemente la disuasión y la defensa. Y, por supuesto, cuanto más se rompa Rusia los dientes contra Ucrania, menos capaz será de agredir o interferir en otros países. Y viceversa, pues una Rusia victoriosa podría ver en Ucrania un trampolín para nuevas incursiones en la región del Mar Negro (donde Moldavia es también un país candidato) y en la amplia zona mediterránea.
Estos dos intereses de la UE deben equilibrarse entre sí. Por supuesto, es muy deseable que Ucrania libere todo su territorio y vuelva al statu quo anterior a 2014. Pero eso no es estrictamente necesario para que se establezca como un Estado fronterizo fuerte. Y si el impulso para liberar hasta el último centímetro de territorio ucraniano entraña un alto riesgo de provocar una escalada, puede incluso ir en contra de los intereses de la UE.
La estrategia de la UE también debe tener en cuenta lo que es factible y probable, por tanto, dado el equilibrio de poder entre Ucrania y Rusia. Dado que Moscú aún puede movilizar mucho más potencial militar, por ahora tiene cierta capacidad de mantenerse a la ofensiva. Mientras las fuerzas armadas ucranianas aprenden constantemente, los rusos también. Lamentablemente, no se puede descartar que una nueva ofensiva rusa tenga éxito y capture aún más territorio ucraniano. Incluso si Ucrania consigue detener futuros ataques rusos, y nuevas contraofensivas quizás incluso hagan retroceder más a estos, tampoco puede excluirse que una vez Rusia pase a la defensiva definitivamente, sea capaz de mantener bajo su control la mayor parte de las conquistas hechas hasta ahora.
Hacia un plan europeo de apoyo militar a Ucrania
La prioridad absoluta, por tanto, es proporcionar el apoyo militar a Ucrania necesario para mantener la línea de frente en las próximas semanas y meses, y evitar nuevas pérdidas significativas de territorio. Esto no sólo es importante, sino urgente: se necesita enviar a corto plazo armamento pesado, que Ucrania pueda utilizar inmediatamente, en número suficiente para combatir una ofensiva rusa hasta su paralización.
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