¿Réquiem por la industria española de defensa?

En los últimos días, a raíz de la guerra de Ucrania, estamos viviendo un auténtico terremoto en todo lo relativo a la defensa europea. Como explicamos semanas antes del inicio de la guerra, Rusia buscaba modificar la arquitectura de seguridad europea, forzando la neutralidad ucraniana y el alejamiento de la OTAN respecto de sus fronteras. Los efectos logrados parece que serán mucho mayores de lo esperado, aunque no exactamente en el sentido buscado por el Kremlin. Los anuncios de los últimos días en Alemania, Polonia, Suecia o Italia apuntan a una Unión Europea mucho más fuerte en defensa, con una inversión anual más cercana al 2% del PIB, objetivo sobre el que se han pronunciado un buen número de socios, esta vez para afirmar su compromiso. Estas subidas, sin embargo, tendrán consecuencias posiblemente negativas para la industria española de defensa.

La guerra de Ucrania tendrá como consecuencia un reordenamiento en la propia Europa y un cambio en la relación de poder entre los 27. Si hasta ahora España estaba intentando no quedar descolgada del grupo formado por Francia, Alemania y, a cierta distancia, Italia, es muy posible que estados como Polonia o los Países Bajos superen a España en gasto en defensa. También que, como consecuencia, las empresas españolas del sector, dependientes de los fondos europeos y que tienen muy difícil competir con los grandes conglomerados, terminen por sucumbir o ser absorbidas por estos. Estamos pues en un momento crucial en el que el Gobierno debe mover ficha y hacerlo de forma rápida y contundente si se quiere asegurar la supervivencia de la industria española de defensa.

Independientemente de cómo termine la guerra de Ucrania, para lo que importa a este artículo, ya está teniendo consecuencias claras y ha marcado un antes y un después para la Unión Europea en su conjunto y para algunos de sus socios en particular, especialmente para Alemania.

El anuncio del Canciller Scholz de que su país destinaría a defensa el 2% de su Producto Interior Bruto, además de establecer un fondo adicional de 100.000 millones de euros para recuperar capacidades y mejorar la operatividad de las Fuerzas Armadas germanas, ha sacudido al resto de socios. Además, no ha sido el único: Italia anunciaba su voluntad de salir del estancamiento en cuanto a inversión (llevan años dedicando el 1,3% de su PIB a defensa) y acercarse también a ese 2% recomendado por la OTAN. Suecia, por su parte, anunciaba que su objetivo estratégico pasaba por alcanzar esa misma cifra. Estonia, ídem. Polonia iba más lejos y publicaba hace unos días que ya en 2023 invertirá el 3% de su PIB en defensa y que, en ejercicios futuros, iría aún más allá.

Uno de los problemas de este tipo de anuncios, más allá de que luego lleguen a implementarse (aunque en este caso hay incentivos evidentes), es entender sus implicaciones no para quien los hace, sino para el resto de socios. Para tomar conciencia de la magnitud real de las cifras, debemos trasladar esos porcentajes a cifras absolutas y ponerlas en relación con los presupuestos de los demás Estados miembros de la UE.

Como vemos, a falta de anuncios por parte de otros actores, algunos de los Estados miembros de la UE van a aumentar de forma sustancial su gasto en defensa. Otros actores importantes, como Francia, tienen un margen mucho menor para seguir incrementando sus presupuestos, pues ya se mueven en cifras cercanas al 2% del PIB.

El caso de España es notorio, pues aunque en los últimos años ya ha aumentado su presupuesto de defensa, continúa moviéndose en cifras que rondan poco más 1% del PIB. Sin embargo, no parece que exista voluntad política para acometer de forma inmediata una subida del tipo de la que otros socios de la UE ya han anunciado.

Al menos esto es lo que se desprende de las declaraciones del Presidente del Gobierno tanto en su comparecencia parlamentaria de hace un par de días, en la que no se hizo ninguna referencia directa al tema, a diferencia de Scholz, Draghi o Morawiecki, como tras la reunión informal del Consejo Europeo. En esta ocasión sí hizo referencia al objetivo para 2024 de superar el 1,22% del PIB, pero la cifra está muy lejos de la de nuestros socios. Incluso aunque las subidas sean inevitables para España, pues llegará un momento en el que la presión tanto de los socios tanto de la UE como de la OTAN será insoportable (por no hablar de nuestras propias amenazas), es difícil que a corto plazo nos acerquemos a ese 2%. Es una realidad con la que hemos de convivir, pese a que desde hace años se venga repitiendo que nuestro objetivo pasa por alcanzar dicha cifra.

Así las cosas, asumiendo que países como Francia o España no van a aumentar en gran medida sus presupuestos y uniéndolo a las subidas ya anunciadas por otros socios, tendremos un escenario nuevo. Uno muy diferente del tradicional 3+1 (4+1 antes del Brexit), en el que a los tres Estados del grupo de cabeza (Francia, Alemania e Italia) solía unirse España, siempre un escalón por debajo, pero también distanciada del grueso de Estados miembros.

A tenor de los datos, el «Grupo de los 4» quizá pueda seguir funcionando a nivel institucional, contando Alemania, Francia e Italia con España como socio debido tanto a la relevancia de su industria de defensa, como a su defensa a ultranza del proyecto europeo. Ahora bien, en la práctica, precisamente por las cifras de las que hablamos, la relevancia de esa misma industria de defensa solo puede ir a menos, salvo que el país se comprometa con una cifra de gasto mucho mayor que ese «superar el 1,22% del PIB en el capítulo de defensa» para 2024 del que hemos hablado.

Además, la dinámica interna que hasta ahora se ha seguido, con un «grupo de los 4» que en realidad eran 2+1+1, cambiará dramáticamente. Es más probable, con Alemania desatada y reclamando en los proyectos una participación más acorde a su capacidad económica, que Italia y Francia deban seguir uniendo fuerzas para contrapesar el poderío alemán. También que Estados como Polonia o Países Bajos, entren a formar parte, junto con España, de un segundo grupo que estará fuera de las decisiones importantes, pero tendrá un papel como comparsa o como bisagra, en función de las circunstancias.

Lo más probable, en cualquier caso, es que la lógica de la separación entre países integradores de sistemas (Alemania y Francia, aunque Italia también cuenta con dos activos vitales: Fincantieri y Leonardo) y el resto se acentúe, siguiendo lo expuesto por Antonio Calcara y Luis Simón en su artículo titulado «Market Size and the Political Economy of European Defense». Eso dejaría en muy mal lugar a España, que ha tratado sistemáticamente de mantenerse en el grupo de cabeza, intentando funcionar como integrador (FCAS, VCR 8×8, F-110, S-80…) y en ocasiones invirtiendo por encima de sus posibilidades por motivos industriales y en detrimento de las necesidades reales de las FAS. Si hasta ahora se ha conseguido, a golpe de talonario y sacrificando otras partidas de gasto como mínimo igualmente importantes, participar en pie de igualdad en algunos programas europeos clave, no podemos olvidar que en cualquier negociación de este tipo pesan más el poder financiero e industrial que la voluntad. Así las cosas, en cuanto la maquinaria germana eche a andar y otras potencias vayan acercándose a la cifra deseable del 2% en defensa, la diferencia entre lo que estos Estados podrán destinar a nuevos programas y adquisiciones y lo que podrá dedicar España será cada vez mayor, dejando a nuestro país en un incómodo segundo plano.

Recordemos que, tras la última ola de proyectos PESCO, había un grupo evidente de pioneros, que no parecía haber surgido al azar, tal y como explicamos en su día. España, por su parte, como miembro de este cuarteto, participa de la siguiente forma:

• Ostenta el liderazgo de 4 proyectos. Recuérdense, además de los dos nuevos proyectos, los dos que ya coordinaba, el relativo al Strategic C2 System for CSDP Missions and Operations (EUMILCOM) adoptado en la primera tanda el 6 de marzo de 2018, y el concerniente al Sistema Aéreo de Protección Electrónica Activa (AEA), adoptado en la tercera ola, el 12 de noviembre de 2019.

• Participa en un total de 21 proyectos, destacando que en la última tanda únicamente se haya sumado a participar en el proyecto liderado por los vecinos portugueses. Igualmente, destacar que España se ha desvinculado de los siguientes proyectos:
  • EU Test and Evaluation Centres adoptado en la segunda ola – el 19 de noviembre de 2018 –, y coordinado por Francia. No obstante, Suecia y Eslovaquia siguen formando parte del proyecto.
  • Cyber and Information Domain Coordination Center (CIDCC), adoptado en la tercera ola – 12 de noviembre de 2019 – y coordinado por Alemania. Mientras que España se desengancha del proyecto, Francia se vincula junto con la ya existente participación de Hungría y Países Bajos.

• Igualmente, España actúa en calidad de observadora en 15 proyectos.

Resulta difícil que este equilibrio, en cierto sentido artificial y que parece pensado para ayudar a que España no se descuelgue, pueda mantenerse en el futuro si la cifra de inversión en defensa española no se acerca o incluso sobrepasa el 2% del PIB. Además, será también cada vez más complicado que su lugar no sea ocupado por Polonia o Países Bajos, que irán ganando progresivamente voz en todas las decisiones relacionadas con la defensa en el seno de la UE. Al fin y al cabo, si de lo que se trata es de crear también un «mercado europeo de la Defensa», serán aquellos estados más dispuestos a invertir en nuevas armas, plataformas y sistemas, los que más incentivos tengan para plantear y liderar proyectos y obtener retornos industriales.

En este sentido, resulta curioso el funcionamiento en la práctica de los proyectos PESCO. Como ocurre con todo lo relacionado con la defensa europea y dada la flagrante falta de transparencia tanto de nuestro Ministerio de Defensa, como de la Agencia Europea de Defensa, no sabemos en última instancia cómo es el proceso que lleva a decidir qué proyectos salen adelante y cuáles no, ni de dónde surge la iniciativa de plantear tal o cual proyecto.

Es muy posible que en algunos Estados miembros el proceso sea de arriba a abajo, es decir, a propuesta del Ministerio de Defensa y de ahí a las empresas. En otros, será justo al revés y en otros algún tipo de híbrido. No obstante, la cascada de anuncios de subidas presupuestarias, unida a iniciativas como la alemana de dedicar un fondo extraordinario de 100.000 millones de euros a recuperar capacidades, obligan a pensar que de aquí en adelante será cada vez más el poder político el que lleve la batuta, limitando el poder de lobby de la industria de defensa.

Dado que nuestras empresas han estado más que activas en la PESCO -y también en los proyectos en el marco del Programa Europeo de Desarrollo Industrial (EDIDP)-, con una sobrerrepresentación respecto al presupuesto español de defensa en relación con el de otros participantes (lo que indica su gran interés por captar fondos europeos para sobrevivir), es previsible que en el futuro, incluso dedicándose más dinero a esta finalidad, veamos paradójicamente recortado el acceso de la industria española a estos fondos. No hablamos de términos absolutos, ya que efectivamente el volumen de fondos será mayor; lo hacemos en términos relativos, lo que provocará que en lugar de ser una herramienta para recortar las diferencias entre nuestras empresas y las de otros socios, aumentará la brecha entre unas y otras.

Asimismo, dadas las circunstancias cabría esperar que se realizase un reajuste en las iniciativas y prioridades actuales y, de ahí que se haya encomendado a la Comisión Europea la tarea de realizar un «mapeo de las brechas de inversión en defensa» en la Declaración de Versalles recientemente adoptada.

En consecuencia, no sería descabellado pensar que algunos Estados participantes en PESCO retirasen su participación respecto de algunos proyectos, o bien que algún proyecto se cancelase o fusionase con otros. Precisamente, si la Unión Europea va a fomentar un refuerzo de las capacidades de defensa, deberá analizar la pertinencia o no de los 60 proyectos en marcha con su futura hoja de ruta que también será definida en la esperada Brújula Estratégica (Strategic Compass).

En este sentido, como ya apuntaba la Primera Ministra de Estonia, Kaja Kallas, el salto pasará por apostar y gastar me manera inteligente y coordinada para poder desarrollar capacidades de manera conjunta al no ser asumibles por los Estados individualmente considerados. Una vez más, si se presentan únicamente proyectos para competir con tecnología de vanguardia, España dadas sus limitaciones se verá perjudicada.

No obstante, presumiblemente todas las iniciativas -por ejemplo, PESCO, Fondo Europeo de Defensa (EDF) y Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD)- ya estaban alineadas también con el Plan de Desarrollo de Capacidades, entre otras cosas, por lo que cabe pensar que hasta qué punto realmente habíamos hecho los deberes antes de que la situación diese un vuelco.

Por supuesto, mucho de lo que hemos explicado a lo largo del texto, es especulativo. No sabemos a ciencia cierta cuál va a ser la actitud de España en el futuro, ni cómo podría cambiar esta si tras las próximas elecciones, entra un gobierno de otro color. En cuanto a la Unión Europea, es posible que si la situación en Ucrania remite, la actual unidad entre socios pueda volver a resquebrajarse, dejando entrever los intereses nacionales y las necesidades de la política interna que, en muchas ocasiones, son incompatibles con un elevado gasto en defensa. Lo que está claro es que el peso de España dentro de la «Europa de la defensa» y, como consecuencia, el futuro de la industria española de defensa, estarán en una posición muy comprometida si el Gobierno no da un verdadero golpe de timón y aumenta de forma sustancial los presupuestos militares.

Esta es la condición sine qua non, la industria española de defensa irá languideciendo lentamente, seguramente en muchos casos absorbida por los grandes conglomerados europeos, pero sin una participación significativa. No es la única. También será necesario ejercer de potencia dentro de la UE, capitalizando un PIB y una población que, indudablemente, nos sitúan dentro de ese «Grupo de los 4». Ahora mismo, con un papel totalmente pasivo en relación con Ucrania (los envíos de armamento han sido consecuencia más de la presión exterior que por otra cosa) y sin ningún tipo de voluntad de implementar una política exterior más activa e incluso asertiva, el futuro se torna oscuro.