Las noticias contradictorias que vienen apareciendo sobre la política de defensa británica en los últimos tiempos han motivado un creciente debate en medios especializados fuera del Reino Unido, sin que, muchas veces, estos mismos medios profundicen suficientemente en el tema. Por ello, las conclusiones que se presentan son, a menudo, erróneas.
“En la preparación para la batalla, he encontrado que los planes siempre resultan inútiles, pero la planificación es indispensable”.
General Dwight Eisenhower, US Army
El Reino Unido, precisamente, no es una nación que tome a la ligera las cuestiones de defensa, y hoy por hoy, con Brexit o no, sigue siendo un pilar esencial de la defensa colectiva occidental. El hecho de haber residido en Gran Bretaña un período razonablemente extenso, haber realizado cursos profesionales con el Ejército británico, y seguir manteniendo lazos académicos de relieve con diversas instituciones en Inglaterra -además de tener familiares en primer grado de nacionalidad británica-, me permite tratar de arrojar alguna luz sobre el asunto.
Me atrevería a decir que, en muchos aspectos, el debate que está teniendo lugar en el Reino Unido sobre la defensa, debería ser un ejemplo para muchos -que no debaten nada-, en lugar de criticarlo o considerar que no lleva a ninguna parte. Otra cosa es que vaya a producir resultados positivos, dada la aparente falta de liderazgo en el gobierno y la situación presupuestaria, considerablemente agravada con la actual crisis mundial del COVID-19.
En el Reino Unido se conduce al revés de como conduce casi todo el mundo, los tornillos se aprietan al revés, y las hélices de los motores giran en sentido contrario a las agujas del reloj. Resulta muchas veces difícil entender la mentalidad británica, pero no por ello lo que se hace carece de sentido.
Hacia una nueva Revisión Estratégica de la Defensa y Seguridad
Ciertamente, las circunstancias que se daban en 2015 cuando tuvo lugar la última Revisión Estratégica de la Defensa y Seguridad (SDSR) han cambiado. Si en aquella ocasión se criticó seriamente, por considerarse que había tenido lugar, sobre todo, bajo un prisma esencialmente económico y financiero, la realidad es que los aspectos económicos ocupan una gran parte de los debates y discusiones que vienen teniendo lugar en la actualidad, en el Ministerio de Defensa británico, en Whitehall.
Todo está orientado a reducir el gasto de defensa sin perjudicar las capacidades consideradas esenciales, y, en este marco, todo apunta a que los recortes van a afectar seriamente, en la Royal Navy, a las capacidades anfibias, eliminando barcos como el HMS Albion y HMS Bulwark, y reduciendo drásticamente los Royal Marines. Ambas medidas son graves, sin duda, pero no afectan a la defensa nacional en lo esencial.
Mientras que en 2015 la prioridad esencial fue garantizar que el Reino Unido siguiera manteniendo sus capacidades nucleares con la modernización del sistema Trident en los submarinos de la clase Dreadnought, ahora se trata de examinar con detalle la situación actual de fuerzas, estructuras y equipamiento. La reciente entrada en servicio del portaaviones HMS Queen Elizabeth, que se espera se mantenga en servicio unos 50 años, hasta 2060 por lo menos, lleva a considerar qué tipo de fuerzas, y en particular, qué tipo de fuerza naval es sostenible para el Reino Unido, si quiere seguir disponiendo de una capacidad global de proyección. Esa capacidad, si se considera su necesidad, pasa por mantener una fuerza anfibia que permita poder desplegar a los Royal Marines allá dónde sea pertinente, a pesar de lo que se discuta.
Durante la Guerra Fría estaban claras tanto la identidad del enemigo como las amenazas hipotéticas, y había un sistema de seguridad internacional basado en los estados. En la actualidad, tras el advenimiento del terrorismo internacional, y de los llamados estados fallidos, no es posible seguir considerando estados monolíticos con ideologías globales, sino extremistas. Desde la óptica británica actual, está claro que existe un mundo multipolar en el que la seguridad no puede ser garantizada necesariamente ya, ni por los Estados Unidos ni por la OTAN, y que el Reino Unido debe ser innovador a la hora de cómo afrontar sus necesidades defensivas, y consecuentemente contemplar la posibilidad de actuar de forma unilateral, si fuera necesario, o en coordinación con sus aliados si ello es posible.
En el marco de los intereses estratégicos propios, se está estudiando cómo incorporar el auge de China, la posibilidad de tener que coexistir con una Corea del Norte, con capacidad nuclear, y el resurgimiento de Rusia en Asia. Y todo esto es lo que se trata de hacer compatible con las capacidades actuales, y futuras, de seguridad.
A fin de enero de 2018, el Ministerio de Defensa anunció que iba a llevar a cabo una revisión completa de su política de defensa, cuyos resultados deberían hacerse públicos en el verano de 2018. La revisión a la que ahora nos referimos-, bajo el epígrafe de “Programa de Modernización de la Defensa” (Defence Modernisation Programme), fue aprobada casi de forma unánime en la Cámara de los Comunes, tras la amenaza de los Conservadores de bloquear cualquier recorte.
De alguna manera, esta decisión se vio, en el Reino Unido, como una victoria personal del anterior Secretario de Defensa, Gavin Williamson, contra el Canciller del Exchequer -o ministro de hacienda-, Philip Hammond, sobre los anunciados recortes económicos a los presupuestos de defensa. El Sr. Williamson anunció, además, que intentaría conseguir un incremento, incluso si la revisión demuestra que se necesita más personal y más equipamiento para afrontar las nuevas amenazas. En el momento actual, el presupuesto de defensa es del orden de los 36.000 millones de libras esterlinas, es decir un 2 por ciento aproximadamente del PNB, y se contempla aumentarlo en unos mil millones anuales más durante los próximos años, pero esto, desde la óptica del Ministerio, en Whitehall, no parece suficiente.
Al margen de las amenazas de índole asimétrica, que no se pueden negar, la realidad es que tal y como expuso el jefe del Estado Mayor del Ejército de Tierra, General Sir Nick Carter, Rusia constituye una amenaza principal que el Reino Unido debe estar preparado a afrontar, y ello exige un mayor esfuerzo presupuestario[1]. Los críticos a estas ideas exponen que Whitehall sigue inmerso en un período de nostalgia que le impide hacer un reajuste de los recursos de que dispone para afrontar las nuevas amenazas, pero aparte de esta retórica, la realidad es que estos críticos no aportan muchas ideas nuevas.
Tampoco el Sr. Williamson llegó a exponer de dónde creía que podría obtener la financiación adicional que se necesitase, aparte de hablar de nuevo sobre mejorar el rendimiento y la eficacia de los medios disponibles, y liberar así más recursos, algo que tampoco se ve con claridad cómo puede llegar a permitir ahorrar cantidades del volumen que se van a necesitar para aumentar las plantillas de personal, y mejorar el equipamiento. Sin embargo, hay que atribuirle al Sr. Williamson, el éxito de haber sacado la defensa militar del marco de la revisión sobre seguridad nacional, que el gabinete de la Primera Ministra Teresa May inició en diciembre de 2017, y que afectará sobre todo a los servicios de inteligencia y seguridad, dado que el terrorismo y las amenazas cibernéticas se estiman prioritarias. El cese del Sr. Williamson, en circunstancias muy desfavorables, ha afectado, sin duda, la posible conclusión de la revisión.
En este marco, sin embargo, parece que el esfuerzo hecho desde el Ministerio de Defensa ha llevado a que en la declaración anual de presupuestos, en otoño (Annual Autumn Budget Statement), publicada el 29 de octubre de 2018, el Canciller Hammond anunció que se añadían 200 millones de libras adicionales, para el ejercicio fiscal 2018/2019, a la anterior asignación de 200 millones concedida para 2017/2018, además de otros 800 millones para el ejercicio 2019/2020, que hay que sumar a los 600 millones del Plan Dreadnought[2] para 2018/2019. Es decir, en total, el Ministerio de Defensa británico ha recibido unos 1.800 millones de libras más en relación con las previsiones de gasto que se establecieron en 2015 (2015 Spending Review). No es todo lo que se pedía, pero es una cantidad importante.
Así, en 2019 el presupuesto de defensa británico, sin contar las cantidades reservadas para operaciones, vino creciendo desde los tres últimos años en forma sucesiva. De esta forma, el gasto de defensa en términos reales estará en el 2,1 por ciento del PNB, por encima de lo establecido por la OTAN[3]. Por lo tanto, a pesar de las críticas, el Reino Unido sigue siendo el país que más gasta en defensa en toda Europa (tras Francia y Alemania), y para el año fiscal que acabó en marzo de 2019, ello ha significado que se han gastado más de 47.000 millones de libras esterlinas en defensa.
Cuando apenas habían transcurrido tres semanas desde el cese del ministro Williamson, la que fue designada como nueva Secretaria de Defensa, Sra. Penny Mordaunt, anunció en su toma de posesión que lucharía por garantizar las inversiones críticas que necesitase la defensa del Reino Unido para hacer frente a las amenazas emergentes de Rusia, China, y cualquier otra que se presente, y afecte a los intereses británicos, en un claro aviso al Ministerio de Hacienda. Sin embargo, al mismo tiempo, en una conferencia en el Royal United Services Institute, el 15 de mayo de 2019, sobre el poder naval, ante personalidades militares, y del mundo de la política y de la industria de defensa, puso de manifiesto que buscaría la credibilidad de las propuestas y de las necesidades que se establezcan por parte de su departamento, como la mejor forma para llegar a obtener los presupuestos adecuados que se necesiten.
Hasta ahora parte del problema de la defensa británica ha sido el fijarse, obsesivamente, en mantener a toda costa la recomendación de la OTAN de dedicar un mínimo del dos por ciento del PNB a la defensa, sin pararse a pensar en lo que verdaderamente se necesita. La Sra. Mordaunt fue la primera mujer en el Reino Unido que desempeñó la cartera de defensa, y por el momento, con el paréntesis abierto además por la dimisión de la Primera Ministra, Theresa May, lo único que pudo hacer fue refrendar la línea adoptada por su predecesor, a la espera de lo que pudiera suceder, y lo que decidiera el nuevo gobierno que se formase. La Sra. Mordaunt dimitió de su cargo al iniciarse el gobierno de Boris Johnson.
Los requisitos generales que se establecieron por el gobierno de la Sra. May, en 2018, establecían tres objetivos de seguridad nacional a alcanzar:
- Asegurar la protección de la población del Reino Unido, en el territorio de la metrópoli, en los territorios de ultramar y en el extranjero, así como la defensa de la economía, de la infraestructura, y de la forma de vida británica.
- Proteger la influencia del Reino Unido en el orden global y reducir las probabilidades de materialización de las amenazas que afecten a los intereses de Gran Bretaña, y de sus aliados.
- Promover la prosperidad del Reino Unido, estimulando las iniciativas y oportunidades y apoyando los intereses de la industria británica.
El énfasis de la defensa británica se aplica, con las nuevas directrices, en reforzar las capacidades de inteligencia, de lucha contra el terrorismo y de defensa contra las amenazas cibernéticas, y en ese marco se ha desarrollado una nueva doctrina, denominada Fusion Doctrine, que busca integrar la experiencia acumulada tras las revisiones de las capacidades de seguridad nacional, y las lecciones aprendidas en Irak, con el objetivo de lograr una visión colectiva intergubernamental de la seguridad nacional.
La nueva doctrina británica de Seguridad Nacional: “Fusion Doctrine”
El trimestre pasado se cumplió un año desde que entrase en vigor la llamada “Fusion Doctrine”, puesta a punto por Sir Mark Sedwill, asesor en Seguridad Nacional y miembro del Consejo de Ministros británico, como una iniciativa para fusionar las capacidades económicas, sociales, de seguridad, y militares, para poner a punto la estrategia adecuada que permita el planeamiento y la definición de la política de defensa adecuada para el momento actual.
En el Ministerio de Defensa, en Whitehall, los rumores y especulación acerca de los resultados de esta doctrina son continuos, dado que está implicado de lleno, especialmente en lo que afecta a la definición de la política de defensa, y a los programas de modernización de armamento, y en lo concerniente a la aplicación de los conceptos operativos y tácticos vigentes.
Está claro que la Revisión de las Capacidades para la Seguridad Nacional (National Security Capability Review/NSCR) que se ha llevado a cabo, y que se presentó en diciembre de 2018, se ha focalizado esencialmente en estudiar la manera que pueden utilizar los diversos instrumentos para alcanzar los objetivos fijados por el gobierno. La cuestión, ahora, es ver cómo la “Fusion Doctrine” se aplica de cara al desarrollo de esos objetivos.
En ese marco cabe esperar que, entre otros temas, la nueva doctrina explique cómo la política comercial del gobierno, especialmente tras la salida de la UE, abra y mantenga los mercados en los países en desarrollo, y cómo se van a cumplir los compromisos adquiridos de transferencia de tecnología a esos países. Igualmente se deberá aclarar cómo se va a evitar y controlar la salida de capitales del Reino Unido, incluido el lavado de dinero, y cómo se va a seguir participando en el sistema de relaciones internacional, designando personas capacitadas para representar los intereses británicos en las organizaciones e instituciones que sean pertinentes. Y, además, se deberán desarrollar los procedimientos destinados a impedir que gobiernos y países corruptos y que obran al margen de la legalidad, tengan acceso a instituciones legales y financieras británicas; controlar la inmigración, y establecer los mecanismos adecuados para lograr la integración de aquellos que sean admitidos; y finalmente, mejorar el empleo de las capacidades militares británicas en misiones aprobadas por las Naciones Unidas.
Fue el general alemán Erich Ludendorff quien sentenció que “en la Guerra solo lo sencillo tiene éxito”, pero podría haber añadido también en la preparación para la Guerra, y ciertamente, lo que ambiciona la “Fusion Doctrine” no parece ni sencillo ni fácil. Si al menos hubiera liderazgo claro y comprometido en el gobierno británico, quizás entonces se podría llevar a buen término el proyecto, pero la defensa y la seguridad nacional no parecen ahora ser el centro de las miras de la clase política británica. Como, con carácter general ocurriría en cualquier país, dirigir y aplicar una doctrina tan compleja va a requerir la aceptación de una flexibilidad, unas relaciones y una voluntad que van a ser críticas; ello puede no resultar muy fácil en el ambiente de Whitehall, dominado por las responsabilidades, las cifras y la necesidad de alcanzar siempre un consenso. La “Fusion Doctrine” busca una aproximación colectiva a la seguridad nacional, y para ello definir una estrategia y crear unos grupos de trabajo para su aplicación -poniendo un responsable (Senior Responsible Officer/SRO) con autoridad al frente de cada uno de ellos, es una exigencia para lograr la eficacia de todo el programa.
Aunque la revisión de la defensa británica comenzó ya en 2015, la inminente realidad del Brexit va a tener un claro impacto en el modelo de fuerzas armadas que el Reino Unido pondrá a punto en un futuro próximo, y naturalmente, la salida de la UE es un aspecto casi central para los objetivos de la “Fusion Doctrine”, tal como manifestó en fecha reciente el profesor Malcolm Chalmers, actual subdirector del Royal United Services Institute. La nueva doctrina, en realidad, busca la centralización de todos los elementos que conformen la estrategia para la seguridad nacional en un solo punto de control. A la luz de las amenazas actuales, y la consecuente valoración de riesgos que se hace en Gran Bretaña, tanto por parte de naciones que muestran su clara hostilidad, como por parte de organizaciones terroristas y delincuentes informáticos, se están acelerando los pasos que llevan a incrementar la colaboración e interoperabilidad entre los diferentes ministerios, con la finalidad de lograr una aproximación y comprensión unificada de los problemas de defensa y seguridad nacional. Con esta finalidad, el Ministerio de Defensa ha puesto a punto lo que se ha dado en calificar como programa de modernización (Modernising Defence Programme/MDP).
El Programa de Modernización de la Defensa (Modernising Defence Programme/MDP) y la Revisión Integrada de la Defensa
Para el Ministerio de Defensa británico el panorama internacional es hoy mucho menos claro y más peligroso de lo que era en 2015, cuando ya se decidió acometer un programa de modernización de la defensa militar. Por ello, y precisamente a la luz de esa situación, se ha emprendido un programa de modernización que pretende, en una primera prioridad, incrementar la disponibilidad y capacidad de entrar en acción de los principales buques de superficie de la Royal Navy, de los submarinos de ataque, y de los helicópteros. Al mismo tiempo se ha decidido aumentar los niveles de disposición de armamento, municiones, y repuestos, para mejorar las capacidades y la efectividad de los sistemas en servicio. En este marco también se está intentando aplicar las nuevas tecnologías y todo lo que se sea capaz de innovar en el ámbito de la industria de defensa, con el objeto de gozar de cierta ventaja estratégica en el campo militar.
A medio plazo se ha acordado igualmente invertir en medios para hacer frente a las amenazas que se detecten contra el sistema de disuasión nuclear, mejorando las infraestructuras críticas y las capacidades tanto ofensivas como defensivas de los sistemas informáticos, integrando en mayor medida lo que afecta a la cibernética y al dominio espacial. Igualmente, para dirigir la transformación e innovación de las capacidades militares actuales se ha decidido poner en marcha un programa adicional denominado “Punta de Lanza (Spearhead)”, para el cual ya se han habilitado fondos para su lanzamiento por importe de 160 millones de libras esterlinas, para el primer año. Como denominador común a todo ello, el Ministerio ha acometido también la revisión de la forma en que se llevan a cabo los contratos de adquisición de armamento y equipo, así como de los procedimientos y efectividad de toda la organización de apoyo y equipamiento (Defence Equipment and Support Organisation).
La revisión integrada de las necesidades de defensa experimentaría un empuje virtual considerable tras la formación de un gobierno de mayoría conservadora en diciembre de 2019. El Primer Ministro Boris Johnson se propuso acometer el programa más ambicioso de revisión de la defensa nacional que nunca se había llevado a cabo en el Reino Unido. Esta nueva revisión está llamada a cubrir todas las áreas de la política internacional y de seguridad británica y por eso se ha denominado “Revisión Integrada de Seguridad, Defensa, Desarrollo y Relaciones Diplomáticas” (Integrated Security, Defence, Development and Diplomacy Review), más conocida como “Revisión Integrada”. Esta revisión debería concluir a finales de año, dado que la fecha inicial prevista de finales de julio de 2020, se ha visto ahora pospuesta debido a la crisis del COVID-19.
La Revisión Integrada tiene lugar, consecuentemente, en un momento de importancia clave para el Reino Unido y forma parte de los esfuerzos del Primer Ministro Boris Johnson por redefinir el papel de Gran Bretaña como un actor esencial en el plano internacional al margen de la Unión Europea, y, complicación añadida, se lleva a cabo cuando está ocurriendo la mayor pandemia universal que se recuerda, que, sin duda, tendrá serias repercusiones a corto y largo plazo en los campos de la seguridad y la defensa en el ámbito internacional.
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