Cuando el 16 de diciembre de 2019 la comisión de Exteriores de la Cámara de Representantes marroquí aprobó los proyectos de ley que delimitan por primera vez su espacio atlántico con España y Mauritania se produjo un hecho calificable como amenaza al statu quo pendiente de resolución por parte de la ONU desde 2014. La posición española ha sido hasta este momento inexistente y no parece que vaya a ser, si esta sucede, lo suficientemente enérgica como para mantener el equilibrio preexistente. Se trata pues de un caso de estudio que encaja con la “teoría de los errores” de Randall L. Schweller y que se pretende contrastar en el presente documento.
En
su artículo publicado en 2004 en el volumen 29, número 2, de
la Revista International Security y titulado
“Unanswered Threats: A Neoclassical Realist Theory of
Underbalancing”1,
el Profesor Randall L. Schweller presenta un modelo teórico que
ayuda a dar explicación y entender las “amenazas
no respondidas” desde el punto de vista del realismo neoclásico.
En
dicho artículo desgrana lo que el entiende las causas para que se
produzcan errores en la respuesta ante amenazas sistémicas y que
desembocó en una situación de desequilibrio conducente, en ultimo
caso, a modificar el statu quo original en beneficio del “agresor”.
Dado
que el Gobierno del Reino de España aún no ha respondido de ninguna
manera, al menos públicamente, a la amenaza explícita que supone
que el Reino de Marruecos pretenda declarar unilateralmente su
soberanía sobre aguas reclamadas internacionalmente por el Reino de
España ya en 2014, surge la cuestión sobre si esto se trata de un
caso que se pueda explicar a través de la “teoría de los errores”
de Schweller.
Quiero dejar claro que no es objeto de este estudio el dilucidar hasta qué punto el Reino de Marruecos, dentro de que es una potencia regional creciente, pretende modificar el statu quo existente. Si es cierto que está llevando a cabo un proceso de rearme notable y muestra un evidente interés, más allá de sus históricas relaciones fraternales con Francia, en incrementar sus lazos con las dos potencias del momento: EE. UU. y la R.P. China2. De ello, y de sus históricas pretensiones, se podría deducir que su afán expansivo en el medio plazo será ocupar tanto territorio como pueda en sus proximidades3 y, quizás en el futuro lanzarse a considerar viejas reivindicaciones que ocupan el territorio de la Península Ibérica.
Pero
¿qué ha sucedido? ¿cuál es la amenaza?
Recomiendo
antes de empezar tener presente el trabajo del Profesor Jordán “Una
reinterpretación de la crisis del Islote Perejil desde la
perspectiva de la amenaza hibrida”4,
en cuanto que por un lado nos sitúa en el conflicto latente de ambas
potencias regionales y, por otro, nos presenta un tipo de respuesta,
la que se dio, que responde a lo que cualquier realista consideraría
una respuesta racional.
Aquella
respuesta dada por el Reino de España en el caso del islote de
Perejil es la respuesta esperable bajo los presupuestos del realismo
estructural, si bien, en la actualidad nos encontramos con un fallo
en la respuesta, y es este el objeto de estudio.
Pero ¿qué ha sucedido en esta ocasión? y ¿por qué es una amenaza?
Sin
ánimo de extenderme en este punto que recientemente ha sido recogido
en numerosas publicaciones generalistas y, por ello, es de sobra
conocido5.
Antecedentes,
“objetivo monte Tropic”
En
2014 el Reino de España solicitó a la ONU la autorización para
ampliar la plataforma continental canaria hasta las 350 millas6,
lo que dejaría el control del monte Tropic y otros volcanes menores
bajo su control exclusivo. Para ello presentó informes científicos
que avalaban que esa zona no pertenece al continente africano, sino
que es una prolongación natural sumergida del archipiélago canario.
Pero ¿qué
es y qué importancia tiene el monte Tropic?
Poco
después de la petición española llegó la del Reino de Marruecos
pidiendo extender su plataforma continental hasta las 350 millas para
poder controlar el monte Tropic y el resto de volcanes menores, algo
que cree que le facilitará los nuevos límites marítimos que quiere
aprobar. Paralelamente el reino alauí compró para la Marina Real un
buque oceanográfico (804 Dar Al Beida) que lleva trabajando en la
zona de Tropic desde 2018.
Por
su parte, la ONU
aún no ha resuelto las
peticiones de ambas naciones. Esto esté posiblemente relacionado con
el interés que tienen sobre estos recursos países como Alemania,
Francia, Rusia, Corea del Sur, China e India, los cuales han mandado
sus propias expediciones a la zona con la intención de conocer de
primera mano los recursos minerales que hay en la zona.
Es
un ¿acto de agresión?
El
pasado 16 de diciembre la comisión de Exteriores de la Cámara de
Representantes marroquí aprobó los proyectos de ley 37.17 y 38.17,
que delimitan por primera vez su espacio atlántico con España
y Mauritania.
Según fuentes oficiales ambas leyes han sido aprobadas en sesión
plenaria en la Cámara de Representantes del Parlamento a principios
de 2020. Estas leyes atañen a:
- Las
aguas territoriales. - La
zona económica exclusiva, que afecta a las Islas
Canarias, el Sahara Occidental y Mauritania.
De
facto se trataría de una declaración que va en contra de los
intereses lícitos de España y, atendiendo a la reclamación de
2014, podría considerarse una agresión.
¿Cuál
es la “legalidad internacional” al respecto?
La
Convención
de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982
estableció que todo país es soberano sobre las doce primeras millas
(22,22 kilómetros) de mar y suelo submarino que hay desde sus
costas. Y puede añadir otras 12 millas de «zona contigua»
para prevenir infracciones de sus leyes fiscales, migratorias,
sanitarias o aduaneras. Además, puede extender hasta las 200 millas
(370 kilómetros) de sus costas la denominada zona económica
exclusiva.
Pero
cuando se trata de situaciones en las que la distancia entre dos o
más países no sea tan amplia como para respetarse estas cifras, el
acuerdo dice que deben negociar entre los implicados para que
delimiten las aguas de cada uno.
Generalmente
se establece una mediana que separa de manera ecuánime la parte que
corresponde a cada país. Esta decisión puede ratificarse por
tratado o mantenerse de forma informal a modo de statu quo habitual
y, si hay mala relación puede plantearse ante un tribunal
internacional.
En
la franja
costera atlántica, la separación entre España y Marruecos es de
unos 100 kilómetros. Es la distancia que hay entre el extremo más
oriental de la isla de Lanzarote (Canarias) y la localidad saharaui
ocupada de Tarfaya. España y Marruecos nunca han firmado un acuerdo
de delimitación de aguas territoriales, pero el statu quo se basaba
en una mediada que delimita la zona dejando unos 50 kilómetros a
cada lado. España siempre lo ha respetado.
Marruecos, no siempre lo ha hecho.
En
cualquier caso, hay una cuestión de fondo que también debería ser
considerada dentro de esa “legalidad internacional”: ¿puede el
Reino de Marruecos reclamar algo que en realidad pertenece al pueblo
saharaui?
En
definitiva, como poco se trata de un acto
poco amistoso
con un trasfondo geoestratégico y económico de enorme importancia
que, nuevamente, pone a prueba la capacidad de respuesta del Reino de
España.
El
marco teórico
Antes
de entrar en materia es fundamental entender el significado de un
concepto clave para el realismo como es el equilibrio
de poder,
para lo cual hay que remitirse a Kenneth N. Waltz y su obra de 1979,
Theory
of International Politics,
esto es:
Equilibrio
de poder es la política que adoptan uno o varios Estados con el fin
de contrapesar la fuerza creciente de otro Estado o bloque de
Estados. Los medios utilizados pueden ser internos (aumento de la
capacidad económica, militar, etc.) o externos (creación de
alianzas, debilitamiento de las coaliciones contrarias, etc.). Según
Kenneth N. Waltz, para que se produzca el equilibrio de poder sólo
es necesario que exista un sistema de autotutela con dos o más
unidades. Es decir, anarquía y unidades que quieran sobrevivir.7
Por
otro lado, de acuerdo con Hans Morgenthau:
“La aspiración de poder en parte de varias naciones, tanto para mantener o para derrocar el statu quo, dirige hacia la necesidad de una configuración denominada equilibrio de poder y a políticas que buscan como objetivo el preservarlo”.8
Y
siguiendo la lógica de John Mearsheimer en cuanto que:
“el statu quo de las potencias muy raramente se encuentra en la política mundial, debido a que el sistema internacional crea poderosos incentivos a los Estados para que busquen oportunidades para ganar poder a expensas de los rivales, y tomar ventaja de aquellas situaciones donde los beneficios superan a los costes”9
Podríamos
concluir, tal y como deja claro Nicholas Spykman, que:
“El equilibrio político no es ni un regalo de los dioses ni una condición de estabilidad inherente. Resulta de la activa intervención del hombre, de la actuación de las fuerzas políticas. Los Estados no pueden esperar pasivamente al feliz día en el que un milagroso equilibrio de poder traiga paz y seguridad. Si quieren sobrevivir, deben estar dispuestos a ir a la guerra a fin de preservar el equilibrio contra la potencia hegemónica creciente del periodo”10.
Ahondado
y enfocándonos en el marco teórico presente en el artículo del
Profesor Schweller, destaca que “el principal problema es la
hipótesis del realismo acerca de los Estados como actores
racionales”. Esto es, cuando en un Estado se encuentra la división
entre la élite y la sociedad es menos posible que el comportamiento
de éste se corresponda con las predicciones respecto al equilibrio
de poder.
“los Estados responden (o no) a las amenazas y oportunidades en formas y modos determinados por consideraciones tanto internas y externas de las élites políticas, que deben obtener un consenso dentro de las muchas veces descentralizados y competitivos procesos políticos.”11
Los
Estados reaccionan a las presiones y oportunidades del sistema de
varias maneras y una de ellas, sobre todo para el caso de estados
revisionistas, es el bandwagoning12.
Pero también nos podemos encontrar la expansión, la sobe expansión
temeraria, la adaptación al declive relativo decline, buck-passing13
Schweller
nos explica también como equilibrio y desequilibrio pueden dividirse
en cuatro categorías:
- El
equilibrio puro:
ocurre cuando el contrario es un agresor realmente peligroso y no
puede y no debe ser apaciguado y donde las capacidades miltares del
Estado son indispensables para contrapesar el creciente poder del
Estado. - Sobreequilibrar
(o equilibrio inapropiado): que puede derivar en una espiral
armamentística costosa y peligrosa ya que el contrario puede
malinterpretar lo que puede ser una actitud defensiva en una actitud
agresiva. - No
equilibrar:
Puede tomar la forma del buck passing, bandwagoning, apaciguamiento,
engagement, distanciarse, o esconderse. Estas políticas pueden
tener sentido si el coste del enfrentamiento es mas costoso que el
de la posible pérdida. - Desequilibrio:
ocurre cuando el Estado no equilibra o lo hace de manera ineficiente
como respuesta a un peligroso e inapelable agresor.
Y
una vez explicado lo anterior nos encontramos lo que Schweller
denomina una “teoría de los errores”, esto es: “una
explicación de por qué algunos Estados y no otros responden de
manera insuficiente a los incentivos estructurales-sistémicos”.
Incluso llegando en algunos casos en los que aquellos que deben
ofrecer una respuesta no se encuentren dispuestos a defender el
Estado e incluso si lo estén a derrocar el sistema actual o
destruirlo.
¿Cómo
encaja el “asunto canario” con la “teoría de los errores” de
Schweller?
Lo
que sabemos hasta ahora es que ante la amenaza no se ha producido
ninguna respuesta, esto, según Schweller, se puede deber a dos
razones:
- Voluntad:
Las preferencias de los actores, que pueden verse mas influenciadas
por la situación política interna que externa, no crea incentivos
a adoptar una política de equilibrio. - Habilidad:
Los riesgos políticos internos y el coste de la búsqueda del
equilibrio es demasiado alta.
Ambas
derivan de un análisis de respuestas provenientes de los cálculos
realizados por las élites ya que las políticas del Gobierno son
consecuencia de:
- Las
preferencias y percepciones de las élites sobre el entorno
exterior. - Lo
que dichas preferencias y percepciones “importan” en el proceso
de formulación de las políticas del Estado. - Los
riesgos políticos internos asociados con ciertas opciones en cuanto
a política exterior. - Y
lo propensas que sean las élites en cuanto a la asunción de
riesgos.
Estos
factores son inputs para explicar como se producen determinadas
respuestas ante las amenazas sistémicas.
Siguiendo
el modelo hay que prestar atención a cuatro variables dependientes
que pueden darnos una idea, a través del espacio y tiempo, sobre las
respuestas dadas por los Estados ante las amenazas:
- Consenso
de las élites. - Vulnerabilidad
del gobierno o régimen. - Cohesión
social. - Cohesión
de las élites.
Llegados
aquí se puede deducir qué outputs se darían en España ante una
amenaza generada por Marruecos ya que, por un lado, las élites
españolas se encuentran ante una situación de total falta de
consenso, totalmente polarizadas (ausencia de cohesión) e incluso
enfrentadas a la existencia misma del Estado, lo cual explicaría la
falta de voluntad en cuanto a dar una respuesta y aún menos que esta
sea racional. Y, por otro, la vulnerabilidad del régimen en sí
mismo (siendo menos graves podríamos aducir la ausencia de una élite
fuertemente respaldada por la sociedad) y la ausencia de cohesión
social como factores que explicarían la habilidad para proponer una
respuesta.
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