Post Brexit

Tras más de tres años de idas y venidas entre el Reino Unido y la Unión Europea, a partir del 1 de febrero de 2020, una vez consumado el Brexit, seremos una UE-27. Los líderes europeos y británicos comienzan ahora su verdadera andadura en la segunda de las etapas en las que se puede dividir este proceso de retirada: la negociación de las relaciones futuras. Téngase en cuenta que España jugará un papel especial y relevante en el marco de las negociaciones de las condiciones de la relaciones futuras entre el Reino Unido y Gibraltar¹.

Pese a que la postura de ambas partes pueda ir amoldándose o variando a lo largo del proceso de negociación que debe concluir antes del 31 de diciembre de 2020, deben seguirse las pautas acordadas en la Declaración Política en la que se expone el marco de las relaciones futuras entre la Unión Europea y el Reino Unido², revisada en octubre del pasado año debido al devenir de los acontecimientos y la concesión de una extensión para que se produzca la salida.

Como su propio nombre indica se trata de una declaración política por lo que cuenta con un carácter no vinculante de forma tal que podría entenderse como la postura inicial de cara a las negociaciones de la relación futura entre el Reino Unido y la UE. Es decir, la plasmación de las aspiraciones de ambas partes para la futura asociación.

Toda la negociación debe estar presidida por las Orientaciones del Consejo Europeo sobre el marco de las relaciones futuras entre la UE y el Reino Unido de 23 de marzo de 2018³ que vienen a establecer los siguientes principios básicos:

• Cooperación fuerte entre la UE y el Reino Unido en el campo de la Política exterior, seguridad y defensa.
• Autonomía de la UE en la toma de decisiones.
• Tomar en consideración que el Reino Unido será un país tercero.
• Para la participación en programas de la Unión, al Reino Unido le serán aplicables las reglas establecidas para terceros Estados.

Resulta de Perogrullo poner de manifiesto que la decisión del Reino Unido tendrá consecuencias, si bien es cierto que poco se dice del impacto en materia de seguridad y defensa. Es bien sabido que el Reino Unido se configuraba como un Estado miembro clave en este campo de tal forma que su salida provocará, ineludiblemente, una pérdida neta de capacidades en el seno de la Unión Europea. Hecho que, previsiblemente, podría conducir a una pérdida de credibilidad de la UE en el panorama internacional y, en consecuencia, sufrir una minoración de su peso como actor global.

La seguridad y la defensa parece que no están ya en el fondo del cajón desde junio de 2016 a raíz de la publicación de la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad liderada por Federica Mogherini y, prueba de ello, es que en el proceso de negociación del Brexit tampoco se ha dejado al margen.

¿Qué se prevé en la declaración política revisada sobre las relaciones futuras?

Entrando de lleno en el contenido de la Declaración política en lo que respecta a su Parte III, dedicada a la «Asociación en materia de Seguridad», resulta relevante el contenido expuesto en su apartado III bajo la rúbrica «Política Exterior, Seguridad y Defensa».

El impacto del Brexit en la PCSD será directo e inmediato en tanto que se producirá una «desconexión» del Reino Unido de las operaciones y misiones emprendidas en el marco de la PCSD. No obstante, el Reino Unido ya manifestó su deseo de construir una «profunda y especial asociación» con la Unión Europea para hacer seguir haciendo combatiendo las amenazas que hasta ahora han enfrentado de forma conjunta⁴ también en el marco de las Naciones Unidas y la OTAN, y así se recoge en la Declaración política (párrafo 90).

Según la Comisión Europea⁵, la asociación en este ámbito debería:

• Preservar la autonomía de la Unión y la soberanía del Reino Unido;
• Permitir la cooperación cuándo y dónde la UE y el Reino Unido tengan intereses compartidos;
• Hacer un uso completo del marco existente para cooperar con países terceros.

Asimismo, debería ser una cooperación estrecha y duradera basada en el diálogo, la consulta, el intercambio de información y mecanismos de cooperación adecuados, junto con un carácter flexible y modulable que sea proporcional a la disposición del Reino Unido para combinar sus esfuerzos con los de la Unión.

Al hablar de las políticas exteriores de ambas partes – que desde la retirada serán plenamente independientes – se habla de una «cooperación flexible y modulable» y es esto precisamente lo que permite que se hable de la consecución de un Acuerdo Marco de Participación en materia de defensa. De lograr la creación de un acuerdo de este tipo el escenario que se plantearía sería el de establecer una cooperación que iría mucho más allá de la existente con otros terceros Estados.

En lo que respecta al ámbito de las operaciones y misiones queda claramente expuesto que las relaciones futuras permitirán al Reino Unido involucrarse en misiones y operaciones tanto civiles como militares de la PCSD gracias precisamente a un Acuerdo Marco de Participación. No obstante, no debe pasarse por alto la previsión que se recoge en el párrafo 99 en lo relativo a la soberanía del Reino Unido en estos asuntos:

«Dicho acuerdo se entendería sin perjuicio de la autonomía en materia de adopción de decisiones de la Unión o de la soberanía del Reino Unido, y el Reino Unido mantendrá el derecho de determinar cómo responder a toda invitación u opción de participar en operaciones o misiones.»

En consecuencia, la decisión de comprometer fuerzas seguirá siendo una decisión del Gobierno británico en ejercicio de su soberanía. Debe tenerse en cuenta que las contribuciones del personal británico a las operaciones y misiones de la PCSD son bastante modestas ya que vienen a representar aproximadamente un 2,3% respecto del total de contribuciones de todos los Estados miembros de la UE⁶. Esta cifra llega a alcanzar casi el doble en relación con las misiones y operaciones en las que es contribuyente directo. Por tanto, el impacto de la salida del Reino Unido en términos de recursos humanos será cuanto menos, limitado, aunque no por ello menos importante.

No obstante, los párrafos siguientes no clarifican el papel del Reino Unido en el proceso de planificación de las operaciones lideradas por la UE y es precisamente esta cuestión una de las que atraerán un mayor interés por parte del Reino Unido. Es decir, habrá que tener en cuenta que para que se acuerde la participación en determinadas acciones de la PCSD ello pasaría por ofrecerles representación en el proceso de toma de decisiones. De no ser así, resulta «difícil imaginar que el Reino Unido quiera participar más en la PCSD que cuando era miembro de pleno derecho»⁷.

La Declaración plantea, además, que el nivel de interacción e intercambio de información seguirán siendo proporcionales al nivel de participación del Reino Unido en las misiones y operaciones. Si en un futuro decidiese participar en cualquier operación o misión específica de la PCSD el Reino Unido tendría derecho a participar en la conferencia de generación de fuerzas, en la convocatoria de contribuciones y en la reunión del Comité de Contribuyentes a fin de que se produzca un efectivo intercambio de información. Asimismo, tendría la posibilidad de enviar personal en comisión de servicio a los cuarteles generales encargados de dirigir las operaciones en las que se encuentre involucrado.

Tal y como señala la Comisión Europea⁸ estos objetivos deben cumplirse mientras se preserva la autonomía de la Unión en la planificación y ejecución de las operaciones y misiones de la UE para hacer frente a los desafíos de seguridad en terceros países que afectan a los intereses de la UE.

Sin embargo, el proceso para alcanzar esta cooperación no estará exento de obstáculos. El principal escollo que puede identificarse en la adopción de un Acuerdo Marco de Participación reside precisamente en que Reino Unido actuaría como tercer Estado y, en su condición de tal, no tendría un papel principal en la toma de decisiones ni en materia de orientación estratégica o comando respecto de las operaciones y misiones de la UE pese a ser un contribuidor. Esto pasaría por perder el derecho de veto en futuros debates sobre mecanismos como PESCO o el FED. Estas funciones quedarían reservadas en exclusiva a los Estados miembros de la Unión Europea por lo que la pérdida de estos derechos podría conducir a un escenario inaceptable para el Reino Unido.

Junto con la voluntad de participar en las operaciones y misiones, esta parte de la Declaración se centra en el desarrollo de las capacidades de defensa y, en este sentido, el Reino Unido ya ha manifestado su voluntad de intervenir siempre que redunde en un beneficio para el interés nacional.

Se ponen sobre la mesa cuestiones como la cooperación en el sector industrial y de la investigación a través de proyectos de colaboración específicos que, en última instancia, conllevaría una mejora en la interoperabilidad y la eficacia conjunta de las Fuerzas Armadas. Se hace hincapié en que cada una de las partes conservará su autonomía estratégica y acuerdan a través de este párrafo 102 medidas concretas respecto de tres grandes ejes que se pretende que sostengan la Política de Defensa de la UE: PESCO, la Agencia Europea de Defensa (AED) y el Fondo Europeo de Defensa (FED).

En particular, se prevé:

1. La colaboración del Reino Unido en los proyectos actuales y futuros pertinentes de la Agencia Europea de Defensa (AED) mediante un acuerdo administrativo;
2. La participación de entidades candidatas del Reino Unido en proyectos de colaboración en el ámbito de la defensa que reúnan a entidades de la Unión y que reciban financiación del Fondo Europeo de Defensa (EDF); y
3. La colaboración del Reino Unido en proyectos de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), cuando el Consejo de la Unión Europea en su formación de PESCO lo invite a participar con carácter excepcional.

Todo ello deberá ser considerado «en la medida de lo posible según las condiciones del Derecho de la Unión» y, la participación del Reino Unido en cualquiera de estos mecanismos se hará en calidad de tercer Estado una vez finalizado el periodo transitorio. Como señala Mills⁹ de forma muy acertada, las condiciones de colaboración para terceros estados se está debatiendo actualmente en el seno de las Instituciones de la Unión, de forma paralela al proceso del Brexit en cuanto que se ha pretendido avanzar rápidamente sobre todo en lo que respecta al FED y a PESCO en los últimos tres años. Es decir, el mismo tiempo que se ha estado negociando y gestionando la retirada del Reino Unido.

En definitiva y como señala la propia Comisión Europea¹⁰, el objetivo último consistiría en facilitar la interoperabilidad y la efectividad conjunta de las Fuerzas armadas mientras:

• Se conserva la autonomía estratégica de la Unión y la libertad de acción apoyándose en su base industrial y tecnológica de defensa;
• Y se preserva la naturaleza de PESCO, reuniendo a los Estados miembros que hayan suscrito la lista de compromisos más vinculantes conforme a la Decisión del Consejo de 8 de diciembre de 2017.

Pueden destacarse también las previsiones respecto al intercambio de inteligencia contenidas igualmente en la Parte III de la Declaración. Estas se refieren especialmente a tres materias principales:

• Lucha contra el terrorismo¹¹;
• Amenazas híbridas;
• Ciberamenazas.

Asimismo, se prevé este intercambio en forma de apoyo en las misiones y operaciones de la PCSD en las que finalmente se involucre el Reino Unido, así como en lo relativo a la cooperación entre el Centro de Satélites de la UE (SatCen) y el Reino Unido para el reconocimiento de imágenes. También se prevé la posibilidad de establecer acuerdos de cooperación en el ámbito espacial.

De forma complementaria, en la Parte IV «Cooperación temática» se recogen previsiones respecto de la ciberseguridad (párrafos 108 a 111). Además de reafirmar en la Declaración su compromiso de promover la seguridad y la estabilidad en el ciberespacio mediante un aumento de la cooperación internacional, acuerdan intercambiar información especialmente sobre determinadas cuestiones: «ciberincidentes, técnicas y origen de los atacantes, análisis de las amenazas y mejores prácticas para ayudar a proteger al Reino Unido y a la Unión de las amenazas comunes».

Derivado de esta primera consideración se prevé la cooperación estrecha con el Equipo de Respuesta a Emergencias Informáticas de la Unión Europea (CERT-UE) y, a falta de acuerdo, el Reino Unido también participará en ciertas actividades del grupo de cooperación creado por la Directiva sobre seguridad de las redes y sistemas de información y de la Agencia de Seguridad de las Redes y de la Información de la Unión Europea (ENISA).

A continuación, se presenta un cuadro-resumen que recoge las principales ideas expuestas en la Declaración política revisada de 2019 junto con su significado, así como qué ha cambiado respecto de la Declaración política originaria de 2018 acordada con el gobierno de Theresa May.

Fuente: Institute for Government. Brexit deal: Political Declaration on future UK-EU relationship 2019 (traducción propia). Disponible en: https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/brexit-deal-political-declaration

El papel del Reino Unido durante el periodo transitorio

La Unión Europea y el Reino Unido dispondrán hasta el 31 de diciembre de 2020¹² para alcanzar el acuerdo de relación futura. Es decir, cuentan con 11 meses para la adopción de las directrices de negociación, entablar el proceso de negociaciones y, firmar o concluir junto con la entrada en vigor de la futura asociación para el 1 de enero de 2021.

Supondría de alcanzar un acuerdo en un tiempo récord sobre cuestiones políticamente sensibles y de un alto grado de complejidad, y teniendo en cuenta los antecedentes en el seno de la Unión Europea (CETA, por ejemplo) resulta cuestionable si podrá cerrarse antes de finales de año. Esta cuestión ha sido puesta de manifiesto por Michel Barnier y en su discurso en la Conferencia Anual de la AED señaló que esto supondría un enorme reto que requeriría voluntad política y contar con expectativas realistas¹³.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 127 del Acuerdo de Retirada¹⁴, las disposiciones de la Unión Europea sobre Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y PCSD seguirán estando vigentes para el Reino Unido durante el periodo de transición. Únicamente cabe una excepción y es, que se logre un acuerdo sobre la relación futura y se determine aplicable para ese periodo. En consecuencias, las disposiciones establecidas en el Tratado de la Unión Europea sobre estas materias dejarían de ser aplicables al Reino Unido.

No obstante, en lo relativo a la PCSD y, en virtud de lo dispuesto en los apartados 6 y 7 del artículo 129 del Acuerdo de Retirada, el Reino Unido podrá abstenerse de ciertas decisiones de esta Política «por razones vitales y declaradas de política nacional», pero «en aras de una solidaridad mutua» se abstendrá de cualquier acción que pueda entrar en conflicto o impedir la acción de la UE basada en esta decisión, mientras que los EEMM, a su vez, respetarán la posición del Reino Unido.

Igualmente, durante el periodo transitorio el Reino Unido no proporcionará comandantes de operaciones civiles, jefes de misión, comandantes de operaciones o comandantes de fuerzas para misiones u operaciones llevadas a cabo bajo el paraguas de la PCSD. En consonancia con lo anterior, tampoco proporcionará el cuartel general operacional para dichas misiones u operaciones, ni servirá como nación marco (la nación que proporciona el mando central, la dotación de personal y la logística) para los grupos de combate (battlegroups) de la UE. Tampoco proporcionará jefes para ninguna de las acciones operativas adoptadas en virtud de las Decisiones del Consejo de la PESC¹⁵.

Consideraciones finales

Pese a que se presente un escenario de Brexit con acuerdo hay que tener en cuenta que en función de cómo se lleve finalmente a cabo el proceso de negociación de la relación futura en ámbitos como el comercial, la PCSD se verá afectada en mayor o menor medida.

La marcha de Reino Unido supone una oportunidad para apostar por la visión europeísta de construir una verdadera Unión de la Seguridad y la Defensa y configurarse la UE como un verdadero actor estratégico. Sin embargo, Reino Unido no dejará de tener una influencia plena sobre la PCSD en tanto que coincidirá con las actuaciones de la UE en foros como la OTAN, las Naciones Unidas o la OSCE y se producirá una minoración en las capacidades y recursos de la UE, especialmente los económicos. A pesar del impacto que puede producirse en áreas como la industria o la inteligencia, todo parece apuntar a que no habrá un desapego total por parte del Reino Unido de la Unión en seguridad y defensa. Sin embargo, para que no se produzca una fractura en la relación forjada durante décadas, deberán instaurarse nuevos mecanismos de colaboración o cooperación (como la Iniciativa de Intervención Europea), o adaptar algunos de los ya existentes (PESCO, por ejemplo). En el caso de producirse una total fractura podría haber brechas en la seguridad y la defensa que pudiesen ser vistas como una oportunidad para que las amenazas que nos acechan tomen una mayor fuerza.

En definitiva, en el fondo el Brexit se trata de una separación y no de un divorcio pues aunque deje de ser un Estado miembro de la Unión Europea ambas partes siempre estarán conectadas de una u otra forma y más en materias como la seguridad y la defensa.

Notas

1. Véase Declaraciones para el Acta del Consejo Europeo de 25 de diciembre de 2018. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/meetings/european-council/2018/11/25/
2. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:12019W/DCL(01)
3. Disponibles en: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2018/03/23/european-council-art-50-guidelines-on-the-framework-for-the-future-eu-uk-relationship-23-march-2018/
4. Gobierno del Reino Unido, “Prime Minister Theresa May’s Speech at Munich Security Conference”. 2018. Disponible en: https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-at-munich-security-conference-17-february-2018
5. Comisión Europea (2020). Internal EU27 preparatory discussions on the future relationship: “Foreign policy, security and defence”. UKTF (2020) – Commission to EU27. Disponible en: https://ec.europa.eu/commission/publications/slides-internal-eu27-preparatory-discussions-future-relationship-foreign-policy-security-and-defence_en
6. LATICI, T. (2019).What role in European defence for a post-Brexit United Kingdom? EPRS, European Parliamentary Research Service. European Parliament Briefing, PE 637.941. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/637941/EPRS_BRI(2019)637941_EN.pdf Para más información, véase: HOUSE OF LORDS (2019). Brexit: Common Security and Defence Policy missions and operations. European Union Committee. 16^th Report of Session 2017 – 2019. Disponible en: https://publications.parliament.uk/pa/ld201719/ldselect/ldeucom/132/132.pdf#page=38
7. CHALMERS, M. “Brexit and European Security”. Briefing Paper, Royal United Services Institute for Defence and Security Studies, 2018. Disponible en: https://rusi.org/sites/default/files/brexitsecurityimplications-rusi-wp-2018.pdf
8. Comisión Europea (2020), loc citatis.
9. MILLS, C. (2019). Brexit and UK Defence: An Explainer. Briefing paper, n. 8676, Octubre 2019. House of Commons Library. Disponible en: https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-8676
10. Comisión Europea (2020). Internal EU27 preparatory discussions on the future relationship: “Foreign policy, security and defence”. UKTF (2020) – Commission to EU27. Disponible en: https://ec.europa.eu/commission/publications/slides-internal-eu27-preparatory-discussions-future-relationship-foreign-policy-security-and-defence_en
11. Véase apartado E. Lucha contra el terrorismo y el extremismo violento de la Parte IV de la Declaración Política revisada.
12. En la Ley de Retirada del Reino de la Unión Europea aprobada en el Parlamento británico se recoge la prohibición expresa de extender el periodo transitorio. No obstante, esta cláusula podría sufrir modificaciones a la luz de los acontecimientos pero, en todo caso, la prórroga debería acordarse antes del 1 de julio de 2020.
13. Discurso completo de Michel Barnier en la Conferencia Anual de la Agencia Europea de Defensa, 28 de noviembre de 2019. Disponible en: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/eda-annual-conference-speech.pdf
14. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:12019W/TXT(02)
15. A modo de ejemplo, el Cuartel General de Operaciones (OHQ) designado para estar al frente de la operación EUNAVFOR contra la piratería en Somalia (Operación Atalanta) era el de Northwood situado en Inglaterra y el pasado año como consecuencia del Brexit se efectuó su traslado al Cuartel General de Rota en España, pasando a liderar la operación el General de División Comandante General de la Infantería de Marina Antonio Planells Palau.