Operaciones de paz

Las Operaciones de Paz u Operaciones de Mantenimiento de Paz, pese a su importancia y a los medios destinados a ellas, se han saldado en su mayoría con un resultado incierto. Esto debe obligarnos a investigar sobre las causas profundas detrás de estos resultados tan desalentadores y a dedicar recursos no solo a la reconstrucción, o a la imposición de la paz, sino también a la comprensión del medio en que se desarrollan las operaciones, de la cultura local y de los condicionantes que pueden hacer que, en última instancia, una misión perfectamente planeada se convierta en un sonoro fiasco.

A comienzos de la década de los años 90, una vez finiquitada la Guerra Fría, parecía que las únicas amenazas a la paz y la seguridad internacionales eran las guerras civiles y de baja intensidad, de violencia tribal y étnica, que la literatura académica etiquetaría como «guerras posmodernas», «nuevas guerras», etc.

Dado que ya no había conflictos de grandes potencias y la política de bloques no paralizaba el Consejo de Seguridad de la ONU, la comunidad internacional podría dedicar sus recursos militares a ejecutar operaciones de mantenimiento de la paz (OMP) con las que poner fin a esas «nuevas guerras» y resolver los conflictos de base. El personal militar a cargo de la ONU destinado a OMPs pasó así de unos 10.000 efectivos en los años 90 a más de 70.000 a comienzos de la década de 2000.

Sin embargo, a la hora de medir o estimar el éxito o fracaso de este tipo de misiones, hay mucha controversia, tanto sobre lo que significa realmente «éxito» al hablar de una OMP, como acerca de las mismas tasas de éxito, variando el rango sobre la tasa de fracaso entre el 15% y el 75%.

De esta forma, y según la reputada experta en OMP Séverine Autesserre:

“Michael Gilligan y Ernest Sergenti, por ejemplo, han calculado que el 85 por ciento de las operaciones de la ONU han resultado en períodos prolongados de paz o períodos de guerra más cortos. Page Fortna ha determinado que, si todo lo demás es igual, la presencia del personal de mantenimiento de la paz disminuye el riesgo de que estalle otra guerra en un 55-62 por ciento. Lisa Hultman, Jacob Kathman y Megan Shannon han demostrado que el despliegue de tropas de la ONU reduce tanto las muertes en el campo de batalla como los asesinatos de civiles. Otros eruditos han llegado a conclusiones más desalentadoras. Jeremy Weinstein descubrió que el 75 por ciento de las guerras civiles en las que intervino la ONU se reanudaron a los diez años de detenerse. Michael Doyle y Nicholas Sambanis estudiaron 138 procesos de paz y descubrieron que aproximadamente la mitad de los que tenían fuerzas de paz no lograron disminuir la violencia o promover la democracia. Roland Paris analizó 11 misiones de la ONU en profundidad y descubrió que solo dos lograron construir una paz sostenible”.

Las Nuevas Guerras

Aunque hay muchas variaciones de detalle entre los diferentes autores sobre lo que son las nuevas guerras (las principales obras de referencia son Failed States and Institutional Decay, de Ezrow y Frantz; Viejas y Nuevas Guerras, Asimetría y Privatización de la Violencia, de Münkler; Las Nuevas Guerras en el Mundo Global, La convergencia entre Desarrollo y Seguridad, de Duffield; Las Nuevas Guerras, Violencia Organizada en la Era Global; de Kaldor; La Anarquía que Viene, de Kaplan; y La Transformación de la Guerra, de Van Creveld), sí pueden darse algunos rasgos en común entre todos ellos que permiten agruparlos en una categoría propia.

Estos nuevos conflictos están marcados por los estados fallidos a causa de factores económicos y sociales, tales como la presión demográfica, los movimientos de desplazados y refugiados, la decadencia económica, la criminalización de las funciones del Estado y la pérdida del monopolio del uso de la fuerza, el surgimiento de milicias privadas y señores de la guerra, así como por las violaciones sistemáticas de los derechos humanos. La explicación a esta generalizada violación en las nuevas guerras se encuentra en que las cuestiones étnicas e identitarias cobran un gran protagonismo en esta clase de conflictos, por lo que la distinción entre objetivos militares y civiles se difumina, ya que el objetivo pasa a ser la población misma, a la que se trata de eliminar, depurar, explotar económicamente, etc. A lo anterior se añade la difuminación de las líneas de demarcación entre combatientes de fuerzas estatales y privadas, señores de la guerra que se confunden con oficiales de las fuerzas armadas, la extorsión y el uso generalizado de la economía criminal, el tráfico de drogas, etc.

Si durante los años de Guerra Fría o en los siglos anteriores en Europa, fueron los factores políticos, geopolíticos e ideológicos entre la grandes potencias los que en gran medida explicaban el estallido y desenvolvimiento de las guerras y los conflictos, en las nuevas guerras son las cuestiones étnicas y religiosas, además del colapso del sistema social (catástrofes ecológicas, carestía de agua, crisis económicas, etc) los factores que explican que aparezca un conflicto armado, así como las causas sobre las que debería incidir la intervención de las fuerzas de imposición de la paz, establecimiento de la paz, construcción de la paz o construcción del Estado (dependiendo de la fase del conflicto en la que entre la fuerza internacional), para estabilizar la situación y consolidar la paz postconflicto, eliminando precisamente las causas de esa nueva clase de conflictos y guerras.

Los métodos de combate y guerra son también diferentes a los de los conflictos “tradicionales”, en los que ejércitos convencionales se concentran para realizar batallas y maniobras operacionales, destruyendo la masa de maniobra enemiga para luego controlar el territorio. En las nuevas guerras son pequeñas bandas de fuerzas irregulares (en las que incluso suelen verse niños soldado) las que ejecutan una violencia que en la literatura sobre las nuevas guerras se describe como “desorganizada”. Los motivos que llevan a la violencia a esa suerte de grupos guerrilleros que se comportan como una simple mafia o banda callejera, suelen ser el control de algún recurso económico esencial y altamente valorado por la población local o el mercado internacional, caso del agua, las tierras para cultivo o la ganadería, o el control de los tan cacareados diamantes de sangre o el coltán, entre otros muchos.

La cuestión de las mercancías altamente valoradas por el mercado mundial (diamantes, etc), nos lleva a uno de los grandes temas de las nuevas guerras: el modo en el que la globalización socava al Estado e induce a que se derrumbe, provocando el estallido de conflictos armados internos.

El primer factor a tener en cuenta consiste en la pérdida de ingresos debida al tráfico de bienes que proceden de los países de la periferia económica mundial (principalmente materias primas). Esto genera que esos estados obtengan muchos menos recursos fiscales con los que financiar los servicios públicos esenciales, lo que induce a deteriorar la autoridad del Estado, forzando a que las fuerzas de seguridad (al comenzar a estar mal pagadas) tengan que recurrir a la extorsión, al bandidaje, etc.

El segundo factor a tener en cuenta es que la globalización facilita la creación de redes criminales transfronterizas de comercio y de economía política ilegal (tráfico de drogas, materias primas, etc), lo que aporta recursos a los señores de la guerra locales, a criminales y milicias. Un tercer factor en auge en la literatura sobre las nuevas guerras es el del cambio climático y las guerras por los recursos. Según este hilo argumental, el cambio climático y el incremento en el número y gravedad de las catástrofes naturales, también inducen a la pérdida de autoridad y poder del Estado al generar cambios que este no puede gestionar por sí solo. La desertización, la escasez de agua y otros recursos vitales (como las tierras de cultivo), fuerzan a que los diferentes grupos etnopolíticos tengan que competir y luchar para asegurarse el acceso a esos recursos (ante la ausencia de un poder neutral estatal que los distribuya equitativamente).

El derrumbe del Estado induce a una reorganización del orden social sobre líneas identitarias premodernas, anteriores a la aparición de la neutralidad y racionalidad estatales, generando la aparición de las denominadas como nuevas guerras no trinitarias (en el sentido de no seguir la descripción trinitaria que hiciera Clausewitz), con los característicos actores paramilitares, los ataques masivos sobre los civiles, etc.

La Tercera Generación de Operaciones de Mantenimiento de la Paz

Por su parte, la ONU, para cumplir con su cometido de establecer y mantener la paz y seguridad internacionales, comenzó a ejecutar Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) que han ido evolucionando bajo tres generaciones diferentes, clasificadas en función de dos variables; el consentimiento de las partes en conflicto y la amplitud de los cometidos de la OMP:

• Primera generación: En la primera generación, las OMP se hacían con el consentimiento unánime de la partes enfrentadas, sin imponer ningún plan de paz, por lo que el uso de la fuerza se limitaba a la mera autodefensa. Los efectivos desplegados se limitaban a adoptar el papel de fuerzas de interposición entre los contendientes creando zonas tapón, supervisando los procesos y acuerdos de paz que alcanzaban las partes, etc.

• Segunda generación: La segunda generación de OMP se ejecutaban también con el consentimiento de las partes, pero el cometido de las fuerzas de paz se ampliaba considerablemente llegando a ser misiones multidimensionales. Además de los cometidos militares de verificación de la suspensión de las hostilidades, la desmovilización de fuerzas armadas, la destrucción de armamento, reforma del sector militar, etc, se sumaron cometidos policiales (seguridad pública, creación de nuevas fuerzas policiales, prevención de violaciones a los derechos humanos, etc), instaurar derechos humanos, reconstrucción de la infraestructura y el tejido económico, creación y reforzamiento de la administración pública, fomento de la reconciliación y resolución de las causas de los conflictos, e incluso la planificación y ejecución de procesos democráticos y electorales.

• Tercera generación: Además de los cometidos multidimensionales mencionados al hablar de la segunda generación, se ejecutaban sin el consentimiento de todas las partes, aplicando operaciones de imposición de la paz contra algunas facciones. Estos son los conocidos casos de las OMP en Somalia y Bosnia, en el que los resultados de las OMP fueron un fracaso. Una vez impuesta la paz, se iniciaba el proceso multidimensional de la OMP para tratar de crear condiciones estructurales que no generen ni induzcan al conflicto.

Lo que trata de lograr la multidimensionalidad de las OMP básicamente es revertir el proceso descrito en la literatura sobre las nuevas guerras. Si en el Congo la causa profunda de la guerra civil reside en el tráfico de diamantes, coltán, etc, que proporcionan recursos económicos a las milicias, uno de los objetivos prioritarios de la OMP es acabar con ese tráfico ilícito, al tiempo que se implementan alternativas económicas para evitar que la única posibilidad para no vivir en la miseria sea recurrir a él. Si en la antigua Yugoslavia una de las causas profundas de la guerra era el odio étnico y religioso, que inducía a la violación masiva de los derechos humanos y al genocidio, uno de los objetivos prioritarios de la OMP será el de instaurar el respeto a esos derechos, creando instituciones políticas y legales que garanticen la libertad religiosa y política e instaurando formas de gobierno democráticas y procesos electorales.

El objetivo final es invertir el proceso que conduce a un estado y sociedad fallidas, reconstruyendo las instituciones estatales (statebuilding), al mismo tiempo que se regenera el tejido económico y social (nationbuilding). En ese sentido, la causa última de esas nuevas guerras es que la estructura del estado comenzó a desmoronarse por algún tipo de crisis económica, ecológica, etc, lo que genera un contexto hobbesiano en el que ante el fracaso del Leviatán estatal, el hombre vuelve a ser un lobo para el hombre. Por consiguiente, la aproximación a la resolución de los conflictos es de de arriba-abajo, situación en la que la ausencia de un Estado sólido y la escasez de recursos hace que vuelva a imperar la ley del más fuerte. Esto está en contraposición a una visión del conflicto de abajo-arriba, en el que las divisiones y conflictos sociopolíticos entre las diferentes facciones llevan al estallido de la violencia y a la guerra, aparecida como epifenómeno del desmoronamiento del Estado y del tejido socioeconómico.

Esta visión sobre cómo resolver guerras y conflictos hunde sus raíces en la literatura de dos disciplinas relacionadas entre sí: la Investigación para la Paz y la Resolución de Conflictos. Más específicamente en el escrito de Johan Galtung de 1973 Three Approaches to Peace: Peacekeeping, Peacemaking, Peacebuilding, en el que se pedía la creación de estructuras y procedimientos que fueran a resolver las causas de los conflictos para alcanzar no solo la «paz negativa» (ausencia de hostilidades bélicas) sino sobre todo la «paz positiva» (ausencia de marginalidad, discriminaciones, violencia cultural, etc). Estas medidas para alcanzar la paz positiva en las raíces de los conflictos es lo que se denomina en español «consolidación de la paz» o peacebuilding, que va más allá del peacemaking (diplomacia, mediación y buenos oficios, etc, que induzcan a un acuerdo de paz entre las partes enfrentadas) y del peacekeeping (mantener la paz con fuerzas de interposición, vigilancia, etc).

Este enfoque sobre los conflictos y la consolidación de la paz comenzó a cristalizar en documentos capitales de la ONU con el informe de Boutros-Ghali An Agenda for Peace de 1992 en el que hablaba de la «reconstrucción postconflicto». Posteriormente, en el año 2000 el Informe Brahimi desarrollaba el concepto de consolidación de la paz, llegándose en 2004 al documento Un Mundo Más Seguro, en el que se llamaba a crear la actual Arquitectura de Consolidación de la Paz (Peacebuilding Commision, Peacebuilding Fund y Peacebuilding Support Office). Por último, y en consonancia con la tendencia de la ONU y la sociedad internacional a recurrir cada vez más a la injerencia humanitaria, cabe mencionar la doctrina de la «Responsabilidad de Proteger».

Críticas a la Consolidación de la Paz «Arriba-Abajo»

Aunque el edificio conceptual sobre las nuevas guerras parecía estar esencialmente cerrado y aclarado, dando la impresión de que la consolidación de la paz parecía tener una hoja de ruta y un plan genéricos para lograr el éxito de las OMP de segunda y tercera generación, bastando con que las OMP crearan esas instituciones estatales y sociales, instaurasen la democracia, potenciaran el desarrollo económico moderno, etc, han aparecido críticas contundentes a ese modelo de OMP. Estas críticas no ponen en duda la necesidad y utilidad genérica de las OMP, sino que tratan de buscar las verdaderas causas del éxito o fracaso de las OMP y aclarar si el edificio conceptual se corresponde con la realidad o si tiene más que ver con el campo de la ideología.

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